健全城鄉一體化體制機制的關鍵

黨的十八屆三中全會提出了“健全城鄉發展一體化體制機制”的新要求，這對破解“三農”問題，構建城鄉一體、和諧共融的現代社會結構意義十分重大。筆者理解，城鄉一體化就是不分城市和鄉村，每個公民都能公平、自由地享受到交通出行、教育培訓、醫療保障、生態環保等公共性福利的過程。

消除城鄉二元結構是建立城鄉一體化的制度基礎。我國是一個農業人口占大多數的國家，二元結構十分突出。“三農”問題始終是我國革命、建設和改革的根本問題，也是困擾我國現代化建設的基本問題。，“三農”問題不解決，現代化建設、民族復興、中國夢的宏偉目標也無法實現。為消除二元結構，破解“三農”問題，一直以來，我國從制度上致力于推進城鄉發展的一體化進程，作出一系列重大部署，成效十分顯著。2005年，我國全面取消農業稅；2002年黨的十六大首次提出了“統籌城鄉經濟社會發展”的任務要求，2007年黨的十七大首次作出“城鄉經濟社會發展一體化”的部署，要求建立以工促農、以城帶鄉長效機制；2013年黨的十八屆三中全會進一步提出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。

城鄉一體化發展的國際經驗和有益啟示。長期以來，發達國家在加速推進工業化、城市化發展進程中，大力推進城鄉一體化發展，成效顯著，其基本經驗的啟示作用十分明顯：一是選擇了適合國情、農工協調發展的工業化道路。美國的工業化首先是從棉紡織業開始的，到1860年，工廠化生產制度已在各個工業部門占據了支配地位，。農業發展對城市化的促進作用十分明顯，一方面為城市化解決了糧食問題，提供了原料和廣大的國內市場，另一方面為城市化提供了大量資金積累。美國農業經營的工業化特點促使農業等基礎產業發展較快，反過來又刺激了工業發展，農工協調發展促進了城市化較快發展。二是交通基礎設施的大大改善有效促進了城鄉一體化進程。20世紀初汽車出現后，美國掀起了改善公路運動。高速公路網的建成，大大提高了運輸效率，加快了城鄉一體化進程。到20世紀90年代初，州際高速公路系統全部完成，使得遠離鐵路線的鄉村很容易到達城市，引起了居住、商業、工業的郊區化，這為農村人口向城鎮轉移提供了便利。三是健全的社會保障體系有效降低了城市化的門檻。例如德國，在憲法上規定了人的基本權利，沒有明顯的農工、城鄉差別，農民享有城市居民的一切權利，農工差別只是從事行業的差別。只要農民進城工作，按章納稅，納入社會保障，就成為城市居民。

健全城鄉一體化體制機制關鍵是做到“四個突破”。健全城鄉一體化體制機制，構建新型城鄉關系，關鍵是做到四個突破：一要突破城鄉分割的二元體制障礙，深化改革，加快戶籍、土地、就業、公共服務等綜合配套改革步伐，建立完善城鄉統一的戶籍登記管理制度、土地管理制度、就業管理制度、公共服務制度和行政管理制度，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。二要突破城鄉基本公共服務不均等制度約束，加大政府基本公共服務產品有效供給力度，確保城鄉居民在公共教育、勞動就業、社會保險、醫療衛生等方面獲得基本公共服務。三是突破農業轉移人口向城市有序流動的制度約束，制定農村人口轉移中長期規劃，按照自愿、分類、有序的原則，推進農業轉移人口市民化進程。四是突破城市轉型升級困難的體制約束，推動城市向集約、智能、綠色、低碳、高效、和諧的方向發展，加快城市全面轉型和產業升級步伐。

作者系廣東省政府發展研究中心宏觀處處長、研究員