反對糧食浪費就一定要立法嗎

據《揚子晚報》報道，國家糧食局局長近日表示，我國每年損失千億斤糧食，因此，要節約糧食，并在《糧食法》中明確節約糧食、反對浪費條款。粒粒皆辛苦，反對浪費糧食十分必要。然而，上述報道中流露出的立法至上的思維卻值得反思：立法如何實現反對糧食浪費的目的？

一個國家，在走向法治的過程中，重視立法，強調以法律的手段來解決社會問題，顯然值得贊許。然而，法律方式畢竟只是解決社會問題的一個選項而已，如果將其看成是萬能的，以至于形成立法至上的思維，那么，這與法律虛無也就沒有什么區別了。長期以來，立法供給不足一直被認為是我國法治建設的主要矛盾，一旦出現某種社會問題，人們往往就把問題歸結為立法不足。這看起來是重視法律，然而，把所有問題都納入了法律的領域，反而損害了法律的權威。其實，法律并不是萬能的，特別是讓它作用于道德領域時就更應當謹慎。因為，法律背后總是與公權力聯系在一起的，而公權力必須為社會保留一定的自治空間，這個空間應由其自身的規則，由包括道德在內的方式來調節，而不是法律。如果道德領域也完全由法律控制，那么人們就完全生活在國家權力劃定的圈內，將不再是法律的主人，而真正成為法律的奴隸。當然，法律對此并非無所作為，事實上，一些成熟的法治國家，通過立法鼓勵而非控制的方式也能夠起到一些效果。

立法至上的思維還將法律的制定與法律的實施截然分開了。有觀點認為，自2010年社會主義法律體系建成后，我國法治建設的主要任務將會轉向法律的實施。這種法治觀念對我國的法治建設實在是有百弊而無一利。事實上，立法與法律的實施只是一個學理上的劃分，而就法治實踐而言，立法與法律的實施是交融在一起的。立法時就應考慮到法律的可執行性，不能得到執行的法律將會破壞人們對法律的信仰。反過來，法律在實施過程中，又應不斷地修正，不適應社會發展的法律沒有生命力。兩者是不能夠分開的。

其實，立法至上的思維與我國部門立法的現實有關。法律本不應是政府管控社會的工具，而是其行使權力的依據。而部門立法卻可能使原來用來制約其權力的法律變成強化其權力，減輕其責任的法寶。因此，政府部門天然具有強烈的立法沖動。立一新法，往往就設一新部門來實施，反過來，新設一部門，就必制定一部法律（規章）來保證其權力的行使。因此，立法至上實際上反映了權力不受制約和自我膨脹的現實。

法治建設更需要我們去思考哪些問題不需要立法，也就是說，權力不作為的范圍才更值得我們去思考，不要動輒立法。一句話，立法至上的思維可以休矣！

夏正林 （華南理工大學法學院副教授）