解“紅頭文件”亂象重在依法行政

應以嚴格的程序正義保障“紅頭文件”之實體正義。合法性審查、風險評估、公眾參與、專家論證等程序性步驟缺一不可。

27日，山東省法制辦主任高存山在齊魯大講壇上講解了《山東省行政程序規定》。他說，今后規范性文件實行統一登記、統一編號、統一公布的“三統一”，沒有編號，不符合規定的文件視為無效，公民可以置之不理。

“紅頭文件”何時濫觴已不可考，公眾唯一可知的是，小到一鎮一鄉，偏至“生豬辦”、“殯葬辦”都可以發。秘書擬出草稿，領導簽字同意，蓋上單位公章，立馬印刷下發。全國一年要發多少“紅頭文件”，無人知曉，只知道一清理“過期產品”，便是成千上萬件。如河南省2010年清理規范性文件22661件，廢止5999件，宣布失效560件。

發“紅頭文件”就像割韭菜，一茬茬地發，一遍遍地清，有時舊的未走，新的又來，濟濟一堂，蔚為壯觀。行政規范不到位，自由裁量權失束，“紅頭文件”不受控，三位一體。多發則濫，濫發則怪。各種荒誕不經的“紅頭文件”信手拈來，如湖北公安的“公務用煙”、湖北漢川的“公務用酒”、重慶萬州某部門的“指定用水”……最無厘頭、讓公眾啼笑皆非的當屬福建平和縣2007年的一份“紅頭文件”：沒有初中畢業證，不給辦結婚證。

“沒有編號，不符合規定”的文件，公眾可以“置之不理”，有權不執行。賦予公民說“不”的權利，還要考慮公眾要不要得起。要不起的權利，無異于畫餅充饑。莫說普通人摸不清“紅頭文件”門道，無從判斷哪些“合法”、哪些“非規”，即使“借我一雙慧眼”，發現它“帶病上崗”，那又如何？發文說到底是“發權”——公權部門對公眾施以公權力，老百姓的“胳膊”何時拗得過公權的“大腿”？有一句老話，“理解要執行，不理解也要執行”。

賦權與限權，是公共治理的兩個思路，效率各有千秋。就“紅頭文件”亂象治理而言，與其給公眾賦權，“有權不執行”，不如給發文者限權，念上“緊箍咒”，令其“無權亂發文”。正如人口管理，“紅頭文件”也要過兩道關，一是“計劃生育”，二是領“準生證”。隨著經濟發展、社會進步、法治推進，行政行為應該回歸到法治框架，并日趨規范、完善，逐步減少對“紅頭文件”的依倚；即使現實需要，也要嚴格“準生制度”。合法性審查、風險評估、公眾參與、專家論證等程序性步驟缺一不可，以嚴格的程序正義保障“紅頭文件”之實體正義。

落在監督層面的措施，包括行政問責與行政訴訟。我們注意到，過往許多離奇甚至違法的“紅頭文件”被公眾揭發、媒體曝光，最后亦不過是撤銷了事，“始作俑者”遭到行政問責的寥若晨星。責任與權利的不對等，令依法行政觀念難以真正在某些官員頭腦中落地生根，因此也難以有效抑制他們亂發文件的沖動。作為他律，行政訴訟是較為有效的約束之道。亂發“紅頭文件”可能被公眾告上法庭，別說啟動行政問責，哪怕僅僅是行政首長出庭應訊，他們也可能因為臉上掛不住而有所收斂。

再進一步，求解“紅頭文件”亂象，必須搭政府職能轉變之“便車”。只有以“小政府、大社會”為指歸，自剪“枝葉”，自裁事務，放手社會組織，才能真正減少行政對“紅頭文件”的需求總量。