地方分權化：著眼于民權，落實于制度

如果能在推進地方分權的過程中，從制度上保證民眾權益的實現，那么，地方政府政策創新的動力就能夠被激發出來，分權所需要解決的問題和所期望的目標是可以預期的。

人們一般認為，中國是一個有著悠久的中央集權傳統的國家。這意味著，中國沒有地方分權的傳統。但是，人們不應該忘記的一點是，中國的改革肇始于中央向地方的放權。這種曾被稱為是“分權化改革”的進程，不僅增大了地方政府的權力，也極大地激發了地方政府推動經濟快速成長的活力。在整個改革開放的歷史進程中，地方政府一直扮演著多種角色，它們是改革的推動者，地方經濟發展的組織者，也是國際分工體系的參與者。

在過去的二三十年里，分權和分權化一直是學者們的時髦話題，也構成了世界范圍內各國政治實踐一股浪潮，即便在那些最不發達的“弱國家”（weak state），也在國際機構的援助、指導甚至設計下展開了分權運動。中國的改革開放，在時間上正好與這股浪潮大致吻合。但是，從分權的意義來說，伴隨著改革開放進程的權力結構的變化，并沒有建立起分權制的制度構架。時至今日，如何處理好中央與地方關系，在權力配置上做到集分平衡，以便調動中央和地方兩個方面的積極性，依然是改革所面臨的一個難題。改革所期望的是要調動兩個方面的積極性，要兩條腿走路，然而在實踐中，卻經常走得一瘸一拐。

造成這種情況的其中一個原因是，長久以來，在權力分配上，我們一直停留在是中央集權多一點還是地方分權多一點的博弈中，在理論探討上，我們也一直沒有跳出是中央集權優點多還是地方分權好處多的爭論。誠然，討論地方分權需要把握一個前提，即維持國家的統一，保證地方政府有效貫徹中央政府的決策。在此前提下，結合當前發展的要求，迫切需要加快中央與地方之間權力關系的調整和改革。其中的一個方向和內容，就是要讓地方政府獲得更多必要的權力。

可以找出很多方面的理由去論證擴大地方權力的合理要求。推進和維護民權就是這樣一個理由。在現實的政治世界里，民眾最能夠接觸到的，不是中央政府，而是地方政府。由民眾生活、工作和活動的空間所決定，在以地方和社區為基礎形成的政策網絡中，最容易找到民眾在其中應有的位置。當今，包括中國在內的世界各國，以及具有廣泛影響力的國際組織，都在倡導“善治”（good governance）。善治所期望的，不單單是要塑造一個更好的政府，促使政府更貼近人民（closer to the people），它更要通過保障公民的自由、擴大公民的參與來培育和提高公民的品德和能力。顯然，從邏輯上來說，充分和合理的地方分權，是有利于塑造和建設一個積極回應民眾需求的、能保障民眾權益的負責任的政府的。如果地方政府所需要的資源、利益、權力和政策空間，都需要從上面來爭取，如果它們只是上級政府和中央的傳聲筒和二傳手，那么，地方政府的眼睛肯定只會朝上看。大量華而不實、浪費資源的“政績工程”，就是眼睛只朝上看、只是對上負責的結果。如此，我們又怎么能指望地方政府為它的民眾負責呢？又怎么可以做到能讓民眾監督政府、不至于讓政府越來越遠離民眾呢？

與此相關，由于沒有必要的地方分權，地方政府進行有效的政策創新的激勵顯得很不足。當今中國經濟的進一步發展，改革的進一步深化，迫切需要地方政府的政策創新。也正是地方政府的這種創新動力，曾為改革過程中的經濟發展做出過貢獻。然而，很長時期以來，在很多地方，政策的短期行為代替了政策創新，地方經濟的增長幾乎完全依賴于通過出賣和開發土地、招商引資、污染環境等破壞性的方式來實現。由此產生經濟上、社會上和政治上多種矛盾和后果，經濟發展的潛力和基礎被挖空，社會沖突加劇，民眾對政府的信任和支持下降。這些矛盾和后果是結構性的。從表面上來說，它們是地方政府的責任，但根本上來說，卻是國家縱向權力結構的不合理所致。解決這些問題，本需要依賴于制度設計和政策的創新。然而，圍繞“維穩”而形成的政府管理體制，已經嚴重削弱了地方政府進行創新的能力，而且，所謂的“社會管理創新”也在實踐中大大異化了。

肯定會有批評意見提出，上述這些問題的產生，不是地方分權不足的結果，而是地方權力泛濫的產物。沒錯，在任何一個地方，在任何一個層次上，如果權力得不到規范和制約，都會走向它的反面，從而損害公共利益。我們并不是要從上面的論述中得出地方分權比中央集權要優越的結論。無論是集權還是分權，如果說它是運作有效的，那是因為它必須依賴于特定的或具體的條件。我們所說的也正是在于，推進地方分權、處理好中央集權和地方分權之間的關系，是今后進一步改革和發展的現實要求，而如果能在推進地方分權的過程中，從制度上保證民眾權益的實現，那么，地方政府政策創新的動力就能夠被激發出來，分權所需要解決的問題和所期望的目標是可以預期的。

作者系復旦大學教授