由偽造委員長批示閑話領(lǐng)導(dǎo)批示權(quán)

?2006年，時任海南東方市公安局局長的李國和與另外兩名警察在處理一起槍擊案時，均以玩忽職守罪被判刑。經(jīng)海南高法再審，最終證明是一起冤案。公安部報告稱，該案背后有人捏造吳邦國委員長要求為“警察槍擊無辜青年”討回公道批示，3名警察才因此被判刑。（《中國青年報》11月7日）

領(lǐng)導(dǎo)批示，是一種正常的工作程序，是領(lǐng)導(dǎo)部署工作、安排任務(wù)、表明態(tài)度的一種重要方式，并非像有的言論那樣，動不動說“批示是中國特有的”、“領(lǐng)導(dǎo)批示的本質(zhì)是人治”、“領(lǐng)導(dǎo)批示違背法治精神”，因為全世界都存在領(lǐng)導(dǎo)批示。比如，標(biāo)榜“法治國家”的美國，僅前總統(tǒng)小布什在任期內(nèi)做的批示就有1000多項。在利比亞問題上，媒體更是將“奧巴馬簽署密件指示中情局幫助利反政府武裝”炒的沸沸揚揚。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)批示本身和“法治精神”并無必然關(guān)聯(lián)，更不能將領(lǐng)導(dǎo)批示等同于人治。

但也不可否認(rèn)，我國的各級領(lǐng)導(dǎo)批示中，確實存在很多值得反省的問題。很多時候，各級官員的批示，已經(jīng)在處理各種問題上起到了“決定性作用”。海南一個偽造的委員長批示就導(dǎo)致了冤假錯案，值得我們深思。領(lǐng)導(dǎo)批示在現(xiàn)實中，還演生出了一些新的問題，主要是領(lǐng)導(dǎo)批示“潛規(guī)則化”，比如，僅批示一個“閱”字，就只是表示知道了；批示了“X部門負(fù)責(zé)”，就表示了關(guān)切；批示“XX同志”，那就表示必須處理；批示“擬同意”或者“酌情辦理”，就是表示要看你的態(tài)度；進(jìn)而演變出批示格式不同，批示結(jié)尾的標(biāo)點符號不同，批示用筆不同，批示的位置不同，都各自代表著特定含義。最嚴(yán)重的莫過于，上述新聞中的“偽造批示”，以及社會上利用批示詐騙了。

法治國家的領(lǐng)導(dǎo)批示，為何沒有出現(xiàn)中國這么多荒誕滑稽的問題呢？很重要的是，國外把領(lǐng)導(dǎo)的批示權(quán)也納入了“法治”的范圍。比如美國總統(tǒng)的批示權(quán)，就是獲得了憲法授權(quán)的。2006年7月19日，針對小布什在一些法案上既不明示“同意”或者也不明示“否決”的批示，時任參議院司法委員會主席阿倫·斯佩克特就表示，總統(tǒng)的這種做法削弱了國會的權(quán)利，因為國會無法對總統(tǒng)的批示做出反應(yīng)。這種做法危害了權(quán)力分離的原則，并擬在聯(lián)邦法庭起訴布什總統(tǒng)。對此，白宮只得辯稱總統(tǒng)的這種批示無法律效力。

而我國，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)批示權(quán)，還沒有明確的法律法規(guī)規(guī)范，只有各級政府和黨委各自制定的相關(guān)行政規(guī)定。如中央層次，2002年國辦發(fā)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件管理工作的通知》，2004年發(fā)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于辦理國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件有關(guān)事項的通知》，地方的，如《中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳關(guān)于做好市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)同志批示件管理工作的通知》、《南寧市人民政府辦公廳關(guān)于做好自治區(qū)和市領(lǐng)導(dǎo)同志批示件管理工作的通知》等。

無論這些行政文件本身是否公布，但對領(lǐng)導(dǎo)同志批示件都有兩個共同特點，一是“按工作秘密管理”，嚴(yán)格限定閱讀范圍，二是規(guī)定了“確實需要轉(zhuǎn)載、刊登或引用批示原文的，要按有關(guān)程序報批”。至于領(lǐng)導(dǎo)在何種情況下可以作出批示，批示的內(nèi)容規(guī)定，批示的格式規(guī)定、批示的合法性審查、批示的法律地位等等問題，我國都還沒有明確具體的規(guī)定，因此也就不存在對領(lǐng)導(dǎo)濫用批示權(quán)、錯用批示權(quán)的責(zé)任追究制度，更沒有了對偽造領(lǐng)導(dǎo)批示的法律責(zé)任追究依據(jù)了。這實際上，也是我國領(lǐng)導(dǎo)批示作用太大、潛規(guī)則橫行的一個重要原因。

法治國家，任何可預(yù)見的行為，都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定，任何行政行為，都應(yīng)該進(jìn)行法律規(guī)制，并接受監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)批示，不僅是可預(yù)見的行政行為，更是一種存在已久的現(xiàn)實行政行為，確實不應(yīng)該游離在法治之外。因此，對我國來說，不應(yīng)該由于領(lǐng)導(dǎo)批示導(dǎo)致了一些問題就全盤否決領(lǐng)導(dǎo)批示的這種做法本身，而是應(yīng)該通過立法讓領(lǐng)導(dǎo)批示規(guī)范，盡可能做到透明，這樣本身也是對領(lǐng)導(dǎo)批示的一種監(jiān)督。