6月25日16時30分許，西安市未央區草灘街道辦事處東三村一處住宅的加蓋樓層發生坍塌，現場施工的7名民工被掩埋。至6月26日早晨7時，這7名民工經搶救無效不幸死亡。當日中午，東三村開始斷水斷電，以阻止加蓋工程的繼續進行。為加蓋房屋而致7個農民工撒手人寰，生命之脆弱，令人唏噓。

加蓋房屋出人命事故，技術上的原因很清楚，這是典型的豆腐渣工程。但私人房屋是自己用的，即使加蓋時不坍塌，入住之后，是否安全也是問題，為何敢如此冒險？原因無他，加蓋老屋不是為了增加居住面積，而是為了拆遷時，獲得更多補償，人是絕對不敢住里面的。報道中有村民承認，花了100多萬元建房子，空置著等拆遷。倒塌的屋子和死難的農民見證了村民同動拆遷機構的一場博弈，揭示的是公共政策的困境。

公共政策的實質是各方利益的配置和調整。在市場經濟條件下，圍繞著公共政策的制定和實施，會自然形成利益博弈，各方主體會在自己能力和資源范圍內，盡力發揮自己的優勢，搶占有利地位，爭取更多的談判籌碼，加蓋房屋只是其中一項手段，其他諸如“釘子戶”，等等，也都是同樣的性質。要各方主動放棄自己的利益，退出博弈是不可能的，隨著民眾權利意識的空前高漲，爭取和維護權益的經驗和能力的不斷增強，形形色色的博弈只會越來越多。對于公共政策制定者來說，能做的只是努力讓利益博弈處在陽光下，創設一個規范的秩序，爭取多贏的結局。博弈不能取消，但博弈的失序一定要治理。

公共政策的制定者必須秉持公平正義的理念，努力將“一碗水端平”，確保各利益相關方的權益平衡。在政府卷入大量經濟和社會事務，事實上成為公共生活中最大的利益相關者的背景下，公共政策的制定和實施，首先需要合理確定政府的定位，劃定其利益紅線，確保其遵守自己主導制定的規則。要是政府不當利用自己的地位，與民爭利，或者偏袒某一方主體，甚至帶頭破壞設定的規則，那么博弈失序幾乎是不可避免的。

就事論事，誰都不會認為個人面臨拆遷時，違章增加“居住面積”是合理而且得當的行為，但即使不采取民粹主義態度，對民眾一切謀求利益的行為叫好，也很容易發現導致他們如此冒險的體制或政策原因：在一個缺乏公平和規則的社會環境中，民眾本能地傾向于無序競爭，違規作業，“會哭的孩子有奶喝”，肚子餓不餓暫且不管，先來個哭聲嘹亮，最后肯定得利。親身的和目睹的經歷，無數次地教育了民眾，他們不可能不采取這樣的“上策”。

公共政策必須追求公平，還必須有技術手段來保證公平，在這方面，政策的設計是一個關鍵。在制定公共政策時，政府不但要重視設定政策目標和確定政策的要求，還要精心構想目標的實現路徑和方式，不能一廂情愿地認為管理相對人會按照政策要求，遵循規范的路徑，主動實現政策目標。在某種程度上，政策制定者必須采取“人性本惡”的假設，充分評估利益相關方的謀利動機及其強度，巧妙構建各方利益相互制約的機制，設定權利義務的平衡點，讓任何一方的權利增加，總有其本人的相應義務來制衡，總有利益對立方的權利來制衡，這樣才能削弱個人謀求額外利益的動機，壓縮個人耍小聰明的空間。

認真而嚴格的政策設計，既是公共管理者本著對納稅人負責的精神，努力減少不該發生的財務支出，也是服務型政府對公民承擔社會責任的表現，通過合理的政策導向，減少公民 “撿芝麻，丟西瓜”式的冒險，避免“偷雞不成蝕把米”的結局。公共政策扎緊籬笆，事關公民生命安全。

哪怕設計再精巧，公共政策也會有漏洞，而且同樣的公共政策，會在不同的個人身上呈現不同的后果，這說明公共政策與國民素質之間存在著交互影響。公共管理者既要以設計合理的公共政策來引導國民行為，也要通過國民素質提升來改進政策的運行，避免或減少各種無謂的代價。血管中始終流動著小農血液的中國國民，不會輕易放棄可以獲取額外利益的機會，常有僅為蠅頭小利，不惜承擔人生風險的舉動。所以，不能因為農民或者市民生活不易，就對博弈失序及其惡果失去敏感，甚至為之辯護，否則，真成了“婦人之仁”。

（作者系上海大學社會學系教授）