審計署銀監會地方債務統計數據存在數萬億差距

透視地方債：數萬億誤差來自哪

穆迪稱3.5萬億貸款或成漏網之魚，多頭統計背后：口徑差異、或有負債、縣級以下政府債務均是變數

四個會計四種算法，哪本賬更可信？這可是一道讓人撓頭的難題。

當前的中國地方債務統計就面臨著這樣的尷尬。

最新的官方統計來自國家審計署，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額約10萬億元，其中銀行貸款為84679.99億元。

國際評級機構穆迪昨日則稱，審計署關于銀行對地方政府貸款規模的數據可能少報了3.5萬億元，并且不良貸款規模大于預期。

而按照央行上月公布的《2010中國區域金融運行報告》(下稱《報告》)，截至2010年年末，平臺貸款規模的上限為14.4萬億元左右。

較早前媒體廣為引述的另一數據則來自銀監會，同期地方政府融資平臺貸款的規模約為9.1萬億元。

“之所以有這么大的差距，主要是各家對地方融資平臺、對于什么樣背景的政府擔保應該算入政府性債務都沒有清晰的定義。”渣打銀行宏觀分析師李煒對《第一財經日報》記者表示，這造成了統計口徑上的差異。

然而，數萬億的“誤差”是否僅是口徑差異所致，業內說法不一。

值得關注的是，穆迪近日還在另一份報告中透露，上述審計可能未將包括一些地方政府的或有負債納入統計。

有專家即指出，對或有負債的統計可能構成差別的一部分。

清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明還給出了另一個未知數，即監管機構對于地方政府債務的統計是到縣政府一級，縣以下的鄉、村等政府債務不納入統計范圍。

穆迪并非杞人憂天

今年3月28日，穆迪曾表示，在未來12~18個月的展望期內，中國銀行體系較為穩定。不過，穆迪當時強調，“最關注的是房地產相關貸款及地方政府融資平臺貸款，并對2009年和2010年初發放的貸款尤為注意，當時貨幣政策最寬松，而且銀行的放貸標準明顯相對較松”。

穆迪最新披露的《逐步加劇的地方政府債務負擔挑戰中資銀行》報告則表示，預計中國銀行系統的不良貸款規模占總貸款規模的比例可能會升至8%~12%之間，“而我們此前的基本情景所假設的不良率是5%~8%”。

穆迪副總裁兼報告的作者之一章怡表示：“我們假設大多數地方政府貸款的質量良好，但根據我們對國家審計署和其他國內機構所提供的貸款分類和風險特征的評估，我們的結論是銀行對地方政府借款人的敞口大于我們先前的預測。”

審計署數據顯示，10萬億元地方政府債務中，銀行貸款接近8.5萬億元，穆迪則稱，可能還有3.5萬億元的此類貸款是國家審計署沒有在報告中討論的。

“由于國家審計署的報告并未覆蓋這些地方政府貸款，這意味著國家審計署并未視這些貸款為對地方政府的真正債權。”章怡稱，“這表示此類貸款很可能缺乏全面完整的書面文件，并可能會構成最大的逾期風險。”

事實上，穆迪此前發布的《每周信用展望》中已經對本次中國地方債務審計給出了點評，其中指出，盡管直接債務本身可控，但或有負債的增加對公共財政和債權銀行的威脅更大，而且對信用不利。

或有負債是從會計學中引入的概念。有分析人士指出，從政府的角度來觀察，或有負債可理解為，由于過去事項或既存事實引起的各類潛在義務，履行這些義務可能導致政府支出壓力加大。

李煒在分析上述數據統計不同可能緣于口徑差異的同時，亦指出其中的差別也可能存在于對或有負債的統計上。

盡管穆迪方面數據的準確性還有待評估，但這一機構對于中國地方債務的判斷卻并非杞人憂天。

審計署即強調，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明，一些地方長期存在債務規模底數不清、償債責任未落實等問題。

據其披露，至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。

而此前被媒體解讀為“違約已經開始”的云南公路開發投資公司債務違約并非個案，審計署數據顯示，全國有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過10%。

融資平臺如何界定

6月初，央行在其發布的上述《報告》中指出，2010年末，各地區政府融資平臺貸款占當地人民幣各項貸款余額的比例基本不超過30%。按去年末人民幣貸款余額47.92萬億元測算，央行統計口徑下的平臺貸不超過14.4萬億元。

而早前媒體報道稱，根據銀監會統計，截至2010年末，全國地方融資貸款余額約9.1萬億元。

“平臺貸的統計和梳理，銀監會陸陸續續一直在做。如果低估，意味著商業銀行要承擔更大的風險；過于高估的話，又會加重商業銀行的撥備負擔。”安邦咨詢研究員陳業更傾向于銀監會數據，并稱銀行貸款的數據相對比較明確，不易隱瞞。

李煒則分析稱，一些地方政府可能并未把一些擔保債務納入政府債務進行上報，而從銀行的角度看，有政府擔保的債務則都屬于地方融資平臺負債，這樣可能就造成了各部門統計上的差別。

渣打銀行依據各家監管機構發布的數據測算估計，地方融資平臺債務規模可能在9萬億~10萬億元左右，而地方政府直接舉債(指教育、醫療等方面)可能在5萬億~6萬億元左右，因此，整個地方政府債務規模加起來總計達到14萬億~15萬億元左右。

“主要原因在于對于地方融資平臺并沒有一個清晰的界定，因此，也很難說清楚到底在統計范圍上存在哪些差別。”興業銀行資深經濟學家魯政委表示。

實際上，不同監管機構針對的統計對象上也存在差異，例如，審計署統計的是“地方政府性債務”，央行統計的是“平臺貸款”。

界定范圍的不清晰也體現在對于地方融資平臺數量的統計上。

央行上述《報告》顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家。審計署給出的同期數據則是，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家。

而對于銀監會的統計，一資產管理公司研究人士指出，各地銀監局對轄內地方融資平臺實行“目錄制”，即按轄內銀行上報的貸款明細，銀監局按照一定標準挑選出一些企業，然后征求銀行意見，最終形成一個企業名錄以及貸款累計金額，在目錄內的企業貸款全部統計到地方融資平臺貸款中。這可能使得銀監局所覆蓋的范圍較小。

袁鋼明則指出，根據地方融資平臺規范程度的不同和風險大小，可以將其分為幾個口徑進行統計。由于不同機構的角色不同，所以在統計口徑上存在差別也是可以理解的。

此外，他還指出，監管機構對于地方政府債務的統計是到縣政府一級，縣以下的鄉、村等政府債務則不納入統計范圍。

“不管實際規模有多少，這些數據表明地方融資平臺的債務規模仍在加速擴大，其增長并沒有受到有效遏制，風險仍在積累。”袁鋼明說。