中國土地管理體制變革的路徑選擇

四、變革土地管理體制的建議　　

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現土地保障的權利。在復雜的社會關系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責，所以政府有責任通過制定和執行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權（即壟斷管理權），并獨占土地的所有權，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現行土地垂直管理體制下，土地資源開發利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態環境保護、經濟可持續發展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應更新土地管理觀念，培養“以人為本”、“地為民用”、“以地養地”的意識[7]，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統籌利用城鄉土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現象，并按照“中央部門決策、垂直機構輔助、地方政府執行、督察機構督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，筆者建議，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關系

在“省管縣”公共權力重新分配的背景下,加強中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應重在立法層面，完善土地管理的法律法規體系，并在統籌全國土地資源及其功能分布的基礎上，科學規劃主體功能區與土地發展權（特別是農地發展權），建立地方政府科學執行土地利用規劃的“標桿”，變革區域政策，重構績效評價與考核體系，協調地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務，切實賦予地方政府土地利用的執行權，充分發揮其智慧、調動其積極性；地方政府應堅持對中央政府負責的態度，以貫徹執行中央政策為主責，統籌全省土地資源利用規劃，嚴格執行中央核定的指標以及主體功能區與土地發展權規劃，落實中央制定的產業發展布局與國民經濟發展規劃，積極彌補法律法規體系、產業與經濟發展規劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規體系

我國現行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《城市規劃法》、《城鄉規劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應該制定《土地法》、《住宅法》、《農地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規體系，明確界定土地違法行為及其責任，建立嚴格的追懲責任制，避免違法收益大于其成本與風險，消除土地違法動機，構建保護耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應在統籌全國土地資源的基礎上，合理進行主體功能區規劃，嚴格制定土地發展權，特別是農地發展權，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護耕地，保障國家糧食安全。