中國土地管理體制變革的路徑選擇

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機(jī)制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權(quán)。然而，由于市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級(jí)管理制度不完善，在土地資產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化并快速上漲、利益驅(qū)動(dòng)及土地外部性較強(qiáng)的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現(xiàn)行土地法律的漏洞及其監(jiān)管松散而進(jìn)行“尋租”提供了方便。可見，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標(biāo)將難以真正實(shí)現(xiàn)，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實(shí)踐中，一方面，在土地管理法律法規(guī)體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴(kuò)大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務(wù)，干預(yù)地方政府的執(zhí)行權(quán)，這不僅分散了中央政府進(jìn)行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權(quán)威；另一方面，現(xiàn)行的行政考核制度，忽視了官員的權(quán)責(zé)分配的對(duì)等性問題，忽視了政績(jī)業(yè)績(jī)考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業(yè)績(jī)，不顧其應(yīng)對(duì)上級(jí)政府、全體人民負(fù)責(zé)的職責(zé)，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對(duì)策”的不良風(fēng)氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達(dá)成一種土地收益分配契約機(jī)制的背景下，勢(shì)必將造成中央政府無法有效調(diào)控土地市場(chǎng)、無法形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，造成中央政府將土地全權(quán)委托給地方政府管理的過程，實(shí)際上是在為地方政府“借地生財(cái)”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實(shí)際效果較差。