中國土地管理體制變革的路徑選擇

三、現有土地管理體制下存在問題的原因分析　　

我國現行土地管理體制的低效率，導致土地違法行為繁生和農地非農化嚴重，使得其對土地管理的實際效果差強人意，難以實現保護耕地與糧食安全的基本目標。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設計的不完善。這是因為：

第一，在府級關系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機構的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機構的管理。第一層垂直管理主要依據相關的法律法規體系和國家土地督察來制約和監督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規體系不健全，且內容粗泛、違法責任及追懲不明，造成土地違法收益遠遠大于其成本與風險，法律法規體系對土地違法行為約束力不強，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護地方經濟，甚至出面為地方政府的違規操作進行解釋或開脫，這必然使土地垂直管理效率較低、土地違法違規行為屢禁不止。

第二，在制度設計上，除主要領導人接受上級主管部門的建議或任免、業務接受上級主管部門的指導外，土地垂直管理機構的業務工作、人事管理、機構編制和經費卻留給了相應的地方政府。這種制度設計是中央政府在預期收益高于成本時所做出的強制性決策，實質是一種強制性制度變遷[5]。由于該制度強化了國家利益而弱化了地方利益，使權力和利益在不同主體中將發生重新分配。在諸多因素的影響下，權力和利益受損的主體不會支持這種強制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強制性制度的變遷，使強制性制度變遷的實際運行成本高于其運行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導致了上級國土部門對下級國土部門的監督權力的虛置、業務指導職能的弱化和國土政策執行過程的嚴重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協調與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權威。