中國(guó)土地管理體制變革的路徑選擇

2.農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“GDP”主義，地方政府為繁榮經(jīng)濟(jì)和增長(zhǎng)業(yè)績(jī)，不顧農(nóng)業(yè)用地的資源成本和開(kāi)發(fā)成本，不顧整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡，低質(zhì)量、低強(qiáng)度、低成本的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致城市規(guī)模過(guò)度“擴(kuò)脹”，致使農(nóng)地大量非農(nóng)化，使耕地?cái)?shù)量大量減少。據(jù)國(guó)土資源公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，全國(guó)耕地面積為12171.6萬(wàn)hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬(wàn)hm2。這已是耕地面積第12年持續(xù)下降，與1996年的13003.92萬(wàn)hm2相比，12年間中國(guó)的耕地面積凈減少了832.32萬(wàn)hm2，已逼近12000萬(wàn)hm2耕地的保障紅線（見(jiàn)表2）；另一方面，在耕地?cái)?shù)量快速銳減的同時(shí)，耕地質(zhì)量也在持續(xù)下降：一是在城市建設(shè)向外擴(kuò)張的同時(shí)，城郊大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，即使運(yùn)用“占補(bǔ)平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補(bǔ)同樣數(shù)量的耕地，但其質(zhì)量遠(yuǎn)不如已被占用的耕地，導(dǎo)致耕地的整體質(zhì)量下降；二是在城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農(nóng)業(yè)灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導(dǎo)致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質(zhì)量下降；三是城市住房建設(shè)發(fā)展過(guò)程，在消耗大量能源資源的同時(shí)，排放了大量的污染性廢物，造成生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量和數(shù)量整體下降。據(jù)相關(guān)研究表明：中國(guó)耕地的土壤環(huán)境質(zhì)量與耕地的土壤健康質(zhì)量下降，且農(nóng)田污染物種類增多、污染呈現(xiàn)擴(kuò)張化、復(fù)雜化與不斷加劇的趨勢(shì)，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬(wàn)hm2，其中工業(yè)“三廢”污染耕地已近1000萬(wàn)hm2，尤其是局部區(qū)域耕地質(zhì)量惡化問(wèn)題突出，還有不少地區(qū)的城鎮(zhèn)化是建立在占用交通方便、區(qū)位條件優(yōu)越、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上的，使得區(qū)內(nèi)耕地向破碎化、零星化、劣質(zhì)化。[4]