從“三公”經費預算公開看加強預算績效管理

“三公”經費，是指政府部門人員在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待產生的費用。“三公”經費原本是政府預算中的一種行政性支出，是否公開卻關系到公民的知情權、參與權和監督權，公開有利于接受社會監督、防止腐敗，有利于提高政府的公信力和執政形象。目前“三公”經費公開問題引起了決策層的高度重視。但從公開情況看，反射出我國公共支出預算效績管理中存在的不足，這需要我們進一步加強對公共支出預算的效績管理。

首先，缺乏對“三公”經費的預算績效管理。對“三公”經費進行績效管理屬于公共支出的績效管理范疇，即“三公”經費支出活動所取得的實際效果。從公布的“三公”經費情況看，人們看不出錢是怎么花的？花得是否合理？是否有效？目前“三公”經費的會計核算難以支持其進行預算績效管理。其中最主要的問題，是缺乏一些基礎性的財務數據。財政預算中沒有專門的“三公”經費，“三公”經費分別在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費中反映。在會計分錄編制過程中，這三種經費是根據不同的經濟業務與性質，按會計制度的相關規定計入相關會計科目，有可能放在預算內支出，也可能放在預算外支出，而且即使是放在預算內支出，也可能放入不同的會計科目。

其次，公共支出預算過程缺乏公眾參與。從公布的“三公”經費情況來看，人們也看不出預算數據是依據什么而來的？預算是否科學和實事求是？由于以往的行政模式導致信息不暢，公眾無法真正參與其中。而政府預算績效評價包括了社會效益評價，這就需要社會公眾的參與。但公眾參與到對預算績效的評價過程中，前提是需要對預算有細致的了解。國外一些政府部門的財政預算公開得非常詳細，財政報表會具體到以月為單位發布。比如，倫敦市政府2010年11月的預算報表就有50多頁，而且附有清晰的目錄，哪個職位、哪些工作花了多少錢都能清清楚楚地查到。其實，預算賬表越明細越透明，才越有公信力。不要怕暴露問題，只有發現了問題，才能更好地解決問題，最終提高政府的行政效果。

最后，公共支出預算過程缺乏監督與問責。政府的財政主要來源于公民的稅收，了解公共預算信息應該是公民天然的權利，理應讓公眾知道并能進行有效監督。公開就是為了更好地實現預算過程中的公眾參與和公眾監督，以實現政府的公信力，保持社會的進步、穩定和發展。我國缺乏公眾參與機制和有效的監督制度。香港每年財政預算的整個過程都是公開的。從1月份開始，特別行政區政府的每一個部門都要把自己的預算報到財政司（這一過程是公開的，有各種各樣的民眾、團體參與），由財政司匯總平衡后再由立法會來討論（立法會的討論也是公開的），是否應該削減或追加某部分的預算，公眾可以作為各方利益代表來討論，整個過程就是公開的過程。另外，我國“誰花錢，誰負責”的相關制度還未形成，對那些違反財政紀律，揮霍浪費國家資財的行為還未納入問責范疇。

總之，目前我國的“三公”經費等公共支出預算缺乏預算績效管理，而公開的預算由于通俗性、明細性、可比性不夠使得公眾難以參與其中，即使是參與其中，由于信息不對稱，也難以行監督權，即使是發現了問題，相關的問責制還不夠完善。這需要我們進一步加強公共支出預算績效管理的制度建設。

為此，一要建立健全相應的會計制度。預算績效管理最基礎性的工作是財務數據的收集利用并對其進行分析。而現有的預算會計制度對會計科目、會計賬簿以及會計核算方法要求比較簡單，使得一些行政性支出難以在賬上明細地反映出來。從人們普遍關心的“三公”經費來看，由于資金的經濟內容或用途不同，其入賬方式各不相同。同樣是出國，由于出國的目的不同，其入賬時分別記錄在不同的會計科目。這不利于基礎數據的統計，也就難于對其進行績效分析。政府績效管理需要更細致的預算數據和更豐富的信息支持，所以要建立一套科學的財政預算科目體系。要完善預算科目，明確預算資金使用范圍、預算內容，為日后的公共行政性支出的績效管理做好準備。

二要建立健全相應的監督制度。有效監督是建設績效財政的保障，但我國的預算監督制度還不完善。在內部監督方面，我國《預算法》中規定了各級權力機關和各級政府對預算活動實行監督的職責、權限以及法律責任，但是在預算監督內容的法律規定方面仍存在諸多不足之處，如對政府預算活動的事前、事中監督沒有明確的法律規定，造成各監督主體實際上不能對政府預算實現有效監控。預算編制比較粗糙，預算指標不夠具體，收支分類不盡科學等原因，在客觀上給財政部門實行內部預算監督造成許多實際的困難。而人大的監督力度不夠，也會造成預算過程流于形式。在預算執行過程中也缺乏有效的動態監督，很難保證政府預算執行最終能夠取得令人滿意的結果。在外部監督方面，由于政府審計力量有限，目前還只能有選擇性地對少量預算單位進行年度審計，且很少涉及行政成本效益審計。審計監督職能應該邊做邊完善，逐步實行預算編制、執行和預算資金管理使用績效的全過程審計監督。另外，由于預算各個環節缺乏透明度和公共參與機制，社會監督這一重要的外部監督形式無法發揮其應有的作用。對公共支出預算的監督不能只靠自律，還必須靠他律，公開就是最有效的監督。發揮社會各種監督力量的作用，特別是要注意發揮包括網絡媒體在內的各種輿論監督作用，形成監督的合力。所以，要完善包括《預算法》、《審計法》等相關預算績效中的監督職能與內容，建立預算公開的社會監督制度。

三要建立健全相應的績效問責制度。績效財政本質上是一種責任機制，要求政府公共財政支出體現結果導向與公眾滿意導向。如果只是預算公開而不對資金的濫用或錯用行為進行處罰，難以達到預期的效果。所以，除了公開預算之外，還必須健全績效問責制度，本著“誰用錢、誰負責”的原則，加強對財政資金使用效果的追蹤問責，強化對資金使用過程中各環節的責任追究。績效問責不同于行政問責。行政問責強調的是政府無為或錯為應該承擔的責任，而績效問責更強調行為的效果或效率。在預算編制和執行過程中，由于故意或過失導致預算績效管理未達到相關要求，造成財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的部門、單位及其責任人員，應該實行績效問責，可以進行質詢、責令整改、通報批評等方式，對違反財經法律法規的，肆意揮霍浪費國家財產的公職人員，要根據其性質、情節、危害程度，給予行政記過或撤職處分，并通過新聞媒體對外發布。把預算績效問責作為行政問責的核心，真正做到有權必有責，有責必問，有錯必糾，塑造責任政府形象。在績效問責制度的約束下，績效理念能夠更好地融入預算編制、執行和監督的全過程。通過實施以結果為導向、以績效提高為目標的一系列管理措施，降低政府運行成本，以達到提高財政資金使用效益的目的。