中央與地方之間的適當分工是現代政府治理的結構基礎。我國政府管理體制主要是以分級管理或屬地管理為基礎的，在實踐過程中采取“雙重領導”體制：上級主管部門負責管理業務“事權”，地方政府負責管理“人、財、物”，且納入同級紀檢部門和人大監督。從1987年1月《海關法》頒布實施開始，海關系統率先正式確立了垂直管理體制。作為對地方政府公共管理職權范圍不斷擴張的回應，中央或省以下垂直管理不斷擴展，許多人都寄望垂直管理克服地方公共治理中的各類問題。

垂直管理體制改革利弊考

垂直管理體制的初衷是強化中央政府權威，既包括政令的執行，也包括中央對地方的監督。首先，強化中央政府的權威最明顯的意圖是確保政令暢通，提高行政效率。地方政府公共管理過程更多地受到本地利益影響，有時會帶來地方與中央、地方與地方之間的利益沖突。垂直管理可以幫助各系統擺脫屬地政府利益動機的干擾，從整個國家和社會的公共利益需求出發制定公共政策。其次，中央政府對公共事務的直接管理，意在減少垂管系統對屬地政府在“人、財、物”方面的依附，加強系統內部的權力監督，從而防范與克制腐敗。垂直管理在促進行政效率方面的積極意義是不容質疑的。從已有的實踐來看，前期改革的核心內容之一是放權地方政府、激發市場活力。隨著地方政府之間發展競爭日益激烈，地方政府不斷“因地制宜”突破中央政府政策底線以謀求區域競爭優勢。公共管理的區域差異過于懸殊而統一性不足，地方保護主義盛行必然導致市場分割和無序競爭，最后是公共利益和公共精神碎片化。在這種背景下，中央政府通過垂直管理回收公共權力與公共資源，重建統一的市場與秩序，整合社會資源服務于更廣泛的公共利益目標。垂直管理有效克服了地方政府發展競爭中的權力摩擦與利益沖突，在經濟社會快速發展的條件下重新確定了中央與地方之間的合理分工。

但是，垂直管理體制卻不能保證公共權力規范、廉潔地運行。強化垂管系統內部監督的本意是以強化權力集中來克服權力運行過程中的偏差，包括腐敗問題。相對獨立的垂管系統排除了來自屬地政府的外部干擾，在系統內部，下級公務人員對上級行政官員負責，接受其監督，直至最高行政長官對中央政府負責。紀檢監察機構以派駐的形式對垂管系統特別是其領導者加以監督。脫離了屬地黨委、政府、人大等部門的制約之后，垂管系統所面臨的監督部門減少為系統內上級部門和紀檢監察駐派機構的內部監督。很顯然，垂直管理強化內部監督是以削弱外部監督為代價的，其監督制度設計的實質是集中公共權力、排斥外在干預以實現更有力的內部監管。該思路背后不可避免地伴隨著這樣的風險：權力集中并且封閉運行為腐敗與濫權提供了可能;單方面地強化內部監督而忽視了外部監督對權力的制衡力量實質上放寬了對公共權力的監督與制約。

監督缺陷導致腐敗頻發

因為垂直管理體制在權力監督方面的先天缺陷，垂管系統各類腐敗案件時有發生。與一般貪腐案件相比，垂管系統的腐敗案件整體上表現如下特點：

第一，系統性集體腐敗。垂管系統內部層層對上負責，形成強勢領導與忠誠追隨者的利益集團。領導者的職業操守與價值取向對整個組織文化產生決定性的影響。如果系統內主管官員涉及貪腐，往往上行下效。與其它系統個別腐敗分子“單打獨斗”不同，垂管系統往往出現一個腐敗官員帶動一個系統自上而下的集體腐敗。原鐵道部部長劉志軍在任時大權獨攬，培植了一批自己的親信。案發后，鐵路系統先后又有數位局級干部落馬。

第二，封閉的“獨立王國”里分贓。垂管系統對外相對封閉，通過發展附屬事業單位實現各類公共服務自給自足，盡量減少對其它行業系統的依賴。垂直管理體制賦予垂管系統權力運行的獨立地位，擺脫了黨委、政府、人大、政協的約束;一些部門還利用行業發展的專業性拓寬與外界之間的信息不對稱，規避新聞傳媒及社會輿論方面的監督。垂管系統的封閉性排斥了橫向權力制約機制，內部分贓式的腐敗便有機會大行其道。比如，河北省國稅局原副巡視員李兆昌，安排一家十幾人進入稅務系統上班，把國稅變成了“家天下”。

第三，腐敗潛伏期較長。因為垂管系統權力集中、封閉獨立，腐敗分子恣意濫權的行為往往不容易被外界察覺，而系統內部既得利益集團結構嚴密，內部揭發的可能性也被大大降低。垂管系統的腐敗可以較長時間潛伏，最終養虎為患，給系統公共管理乃至整個社會的秩序帶來很大的沖擊。

概括起來，垂管系統的腐敗往往影響更為惡劣，偵破更為困難。其原因不外乎兩條，一是權力過于集中;二是獨立封閉，缺少外部監督。

治理垂管系統腐敗的制度設計

治理垂直管理系統的腐敗就是要利用垂直管理的效率優勢而避免其腐敗風險，在不改變垂管系統獨立運行的前提下，探索克制垂管系統腐敗的制度機制。針對垂管系統腐敗的特點與體制根源，治理垂管系統腐敗的制度設計可以包括三個層面：

首要的是建立權力制衡機制。公共權力運行絕對化、集中化必然伴隨貪瀆腐敗的風險，所以推行垂直管理的同時一定要加強權力的制約。垂直管理固然可以強化中央政府權威，改進行政效率，但是完全排斥外部監督的做法顯然不可取。垂直管理系統公共權力可以擺脫地方政府的干擾，獨立運行以提高執行的統一與效率，這與垂管系統接受屬地公共部門及社會橫向監督并不矛盾。地方人大、政協可以通過民主監督的形式約束垂管系統;司法機構在法制健全的前提下可以針對垂直管理系統的運行展開司法監督，如德國在憲法中對中央垂直管理機構的設置和人員管理作出了直接規定，垂直管理機構在編制、經費、人事等方面均受到法律的有力約束;NGO、新聞傳媒以及網絡輿論也可以監督垂直管理系統的權力運行，不過這一途徑對信息來源依賴程度較高。

其次是建立信息公開機制。獨立運行并非注定伴隨腐敗，讓公共權力透明運行是防止腐敗的根本出路之一。如果可以明確垂直管理系統公共信息產權，建立規范的信息公共制度，讓公共權力在透明的環境的獨立運行同樣也可以實現垂直管理系統的廉潔高效。信息公開的關鍵部分包括行政審批、涉及公共利益的重大決策(涉密的除外)、干部選拔任用、三公消費、公務員財產申報等相關信息的公開。

最后是改進監督體制。這里主要是指紀檢監察領導體制改革。相對于原有屬地管理(分級管理)體制，垂直管理的一個重要變化是將雙重領導體制改革為上級直接領導的單一領導體制。與之相對應的，紀檢監察組織在垂管系統的派駐機構也應該施行單一領導，以垂直管理的紀檢監察系統匹配海關、鐵路等垂管系統。建議以后僅設立中央和省(市、區)兩級紀檢監察機構，實行省(市、區)以下垂直，省(市、區)以下的紀檢監察機構，無論是政府部門內部的，還是下級政府的，都是派出機構，都按照派駐機構改革的思路進行改革。紀檢監察派駐機構的“人、財、物、事”全部脫離駐在部門，確保紀檢監察獨立的監督地位，由同一個內部同體監督轉變為外部異體監督，實現公共權力的真正制約。

(作者為北京航空航天大學公共管理學院教授;清華大學公共管理學院博士后)注：本文為《人民論壇》雜志原創文章，網絡轉載請為作者署名并注明“來源：《人民論壇》雜志”字樣。書面轉載請聯系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。