國外普遍重視中小企業的發展，政府在促進中小企業發展上也積累了很多經驗，研究國際經驗對我國制定中小企業政策具有借鑒意義。

高度重視中小企業的地位和作用

（一）通過法律法規確立中小企業的重要地位

美國《小企業法》明確指出,只有充分發揮小企業的實際和潛在能力，才能保障國家安全和經濟繁榮。日本20世紀90年代前認為中小企業是弱勢群體，進入21世紀后，新《中小企業基本法》認為，中小企業是“創造新產業、創造就業機會、促進市場競爭和搞活區域經濟的主體”，2010年《中小企業憲章》進一步將中小企業的地位提升到“經濟的牽引力和社會的主角”。歐盟的《小企業憲章》認為中小企業是“歐盟經濟的核心力量”，是確保有活力和競爭力的經濟主體，并將“小企業優先”作為制定政策的原則。

（二）經濟和社會地位進一步加強

發達國家的中小企業是經濟發展的核心力量。美日歐中小企業占全部企業的比例均在97%以上（其中微型企業近90%），成為活躍經濟的主體。對GDP的貢獻，美國、日本、歐盟分別達到了50%、56.7%（2000年）和58%（2008年），是保持經濟穩定增長的動力。中小企業發展的質量越來越高，與大企業的差距在縮小，一些國家某些領域中小企業的勞動生產率甚至高于大企業。如歐盟水電煤氣行業以及不動產、租賃等服務業的中小企業所創造的附加值高于大企業，從日本2002-2007年人均銷售收入看，批發和零售業的中小企業勞動生產率也高于大企業。美國平均雇員的創新活動是大企業的14倍。

發達國家的中小企業對社會穩定做出了貢獻。美國60-80%的新增就業由中小企業創造。日本和歐盟的中小企業吸納就業近70%，特別是歐盟的中小企業對新增就業貢獻很大，2002-2008年歐盟27國平均每年就業率增加1.9%（大企業0.9%）。

（三）中小企業的作用不可替代

中小企業具有市場靈活性和個性，與大企業既是競爭也是互補關系。中小企業的作用可概括為：（1）市場競爭的促進者。不僅促進現有市場競爭，還創造新市場促進市場競爭。（2）創新的擔當者。在專業化分工中，擁有核心競爭力的中小企業，不僅為大企業提供配套服務，還與大企業共同承擔產品研發，決定最終產品的競爭力；中小企業提供多元化的產品和服務，應對多元的消費市場和需求。（3）創造就業的擔當者。（4）區域經濟和社會發展的擔當者。中小企業與當地經濟緊密相連，是區域產業集群和商業集群的核心力量。特別是微型企業對當地社會的穩定做出了貢獻。（5）傳統文化的傳承者。中小企業很多活躍在傳統文化領域，對傳統文化的繼承發揮重要作用。多數國家認為中小企業標準是制定和實施中小企業政策以及中小企業統計的重要依據，但也有一些國家認為對中小企業很難制定統一的標準，甚至有的國家認為制定中小企業標準沒有實際意義。對中小企業的定義一般從定性和定量兩方面考慮。

美國：小企業法對中小企業的定義是“獨立經營且在業務領域不占支配地位”，此外，還規定“在具體定義時可參照一系列指標，特別是員工數和企業銷售額”。美國在定義時綜合考慮了量的指標和質的指標。同時，還考慮到了每個產業的特征（競爭程度、平均企業規模和分布、技術創新、進入障礙大小、初期投資成本等）。

日本：中小企業基本法對中小企業和小規模企業（相當于微型企業）進行了定義（表2）。但小規模企業的劃分在實際政策執行中，更多考慮“是否具有家族經營性”、“經營收入是否只能維持生活水平”等因素。

歐盟：中小企業除了定量之外(參見表3)，“未被其他一個或多個大企業持有25%以上的資本或經營權”也是一個必要條件。

德國：認為對中小企業定義不會獲得實際利益。因而，沒有關于中小企業的一般法律，其定義依據不同相關法律。德國中小企業研究所（IFM）建議使用表4作為統計定義。此外，批發業員工數200人以下、零售業100人以下、服務業50人以下也被視為中小企業。《手工業秩序法》規定125種手工業為中小企業。

英國：認為很難對中小企業進行統一定義，因此，沒有關于中小企業定義的法律。（1）博爾頓委員會報告書對中小企業進行了“經濟定義”和“統計定義”。中小企業的“經濟定義”強調其經營的獨立性，指市場占有率較小，經營者具有完全自由決策能力，不受外部支配。“統計定義”制造業員工200人以下，零售業和各種服務業銷售額5萬英鎊以下等。（2）貿易工業部（DTI）對中小企業沒有采用單一定義，是“以大方針為依據，采取靈活形式”，通常以員工數為指標。如制造業小企業（1～99人），中企業（100～499人），大企業（500人～）；制造業以外行業，根據需要采用銷售額或附加價值額為指標。

建立高效的政府管理體制和服務體系

發達國家的中小企業管理機構主要有兩種類型：一種是綜合管理型，設立專門機構對中小企業進行統籌管理，職責相對集中，如美國、日本、韓國；另一種是分散管理型，中小企業管理職責分屬不同部門，管理相對分散，但管理權限明確，部門間有良好的溝通協調機制，歐盟國家這種類型較多，如德國、意大利等。

發達國家普遍建立了多層次、多元化的中小企業服務體系。政府積極引導，充分發揮市場作用，借助社會組織和民間機構的力量，為中小企業提供專業化、高質量的服務。下面主要介紹美國、日本和德國的政府管理體制和服務體系的特點。

(一)美國

聯邦政府和州政府作為政策主體，對促進小企業發展起重要作用。

1.設立專門負責小企業事務的小企業管理署。小企業管理署是獨立的聯邦工作機構，為部級單位，局長及地區的負責人全部由總統直接任命。作為美國小企業政策的核心實施者，其主要職能是向聯邦政府提政策建議，為小企業創造商業機會和良好的經營環境以及向特殊小企業提供幫助等。下設大區辦公室，通過當地機構推動社會各界為小企業服務。與其他政府機構的分工明確，如商務部主要負責促進小企業出口等。

2.設立維權辦公室維護小企業權益。根據《靈活監管法》，在聯邦政府內設立了維權辦公室，現有40多人，首席法律顧問由總統任命，參眾兩院確認。其主要職責是負責同聯邦政府各部委聯系，監督各部委法律法規起草；負責經濟學研究和小企業統計工作；負責十個大區維權辦工作；負責對外宣傳和與白宮及參眾兩院聯絡等。維權辦公室成員主要由律師和經濟學家構成。律師的職責是與聯邦各部門的立法機構互通情報和對其立法負責人進行培訓，在制定監管條例過程中保證小企業利益不受侵犯和損害。經濟學家的職責是研究小企業問題，發表研究報告，提供小企業統計數據。

3.借助社會力量，建立不同層次和形式的中小企業服務體系。有政府支持和推動成立的專業性組織，也有民間自發成立的機構，行業組織也發揮重要作用。如小企業管理署聯合其他機構對創業者提供培訓和咨詢服務，成立了1100多家小企業發展中心（SBDC，目標1800家），由小企業管理署承擔50%的費用。

（二）日本

通過政策制定權和執行權分離，提高政策的實施效果。

1.建立多層次管理體制。設立專門負責中小企業管理的中小企業廳，是隸屬經濟產業省的獨立機構，編制200人左右。其主要職能是負責制定中小企業政策，為中小企業創造良好的經營環境，推動中小企業創業和創新，支持中小企業拓展海外市場，支持中小企業人才的培育，為中小企業創造公正的市場環境，建立為區域和社會貢獻的體制等。在經濟產業省下設的各大區經濟產業局中設立中小企業管理部門，負責指導和推動各大區政府及民間機構實施政策。各都道府縣（相當于我國的省級行政區劃）設立負責中小企業的部門，落實國家中小企業政策，并制定本地區政策，地方政府發揮的作用越來越大。

2.建立分工協作機制。日本政府各部門均依法設立，法律上明確其主要權責。中小企業廳依據《中小企業法》設立，明確規定其具有協調相關部門及地方政府的權力。部門間有協調機制，不同層級的橫向會議是溝通協作的重要手段，政策信息公開透明是基本保障。“強化政策的一體性，推進政策的綜合性”是制定中小企業政策的方針，中小企業廳負責制定一般性政策，專門性政策由相關部門和中小企業廳共同負責制定；按照行業管理原則，中小企業廳主要負責制造業、零售批發業以及其他部門不管的中小企業，總務廳負責信息產業的中小企業等；中小企業預算主要由經濟產業省、財務省和厚生勞動省負責，其中經濟產業省直接負責的預算占全部預算近一半。

3.建立多層次政策執行（服務）體系，形成相互間緊密合作關系。第一層級是國家級別的政策執行機構，由國家出資設立，是隸屬各部門的獨立行政法人，在政策實施中起引導和指導作用。如隸屬中小企業廳的中小企業基礎整備機構，下設9個大區，專門為中小企業提供經營技術咨詢、投融資擔保和培訓以及提供工業園區等綜合性服務；第二層級是都道府縣級別的政策執行機構，是面向中小企業服務的核心主體，該級別的中小企業支援中心有60個；第三層級是市級以下、被稱為地方級別的政策執行機構，重點扶持小規模企業，地方中小企業支援中心有90個。第二、三層級主要利用地方經濟團體和社會服務機構發揮作用。

（三）德國

1.負責中小企業的部門相對分散。聯邦經濟部第2局負責中小企業政策，教育部、研究開發技術部也對中小企業政策承擔一定責任，手工業歸聯邦經濟部管理。在很多州的部門內部都擁有管理中小企業的部門。

2.政府支持利用中小企業相關的團體進行管理和服務。德國商工會議所、手工業會議所等全國性組織負責管理商業和工業部門的中小企業，并提供短期免費經營咨詢服務。很多自助組織的社會團體也向中小企業提供專業服務，如中小企業經營者保護協會（USD）向中小企業經營者傳授現代經營手法。德國經濟合理化建議委員會（RKW）俗稱德國生產力本部，為中小企業提供經營管理和生產管理等咨詢服務，政府每年為其提供近80%的項目補貼。

三國政府管理體制和服務體系的共同特點是：管理職責明確，有良好的溝通協調機制；充分發揮市場作用，通過有效利用社會組織和民間機構，減少政府對資源配置的直接干預；加強與地方政府合作，發揮地方政府作為區域主體的作用。

建立比較完整的政策法規體系

（一）重視立法手段

通過建立完善的中小企業法律體系保證政策的有效實施。美國制定了《小企業法》。德國聯邦政府和各州都制定了中小企業的相關法律，從中小企業的創立到各類服務中介組織的建立都有法可依，各州有自主的立法權，既可根據聯邦法律規定指導區域內中小企業，也可結合實際情況，研究制定適合本州的地方扶持法律。韓國以《中小企業基本法》為基礎，頒布了《支持創立中小企業法》等一系列關于中小企業的法律，為保護中小企業的利益，加強中小企業間的合作，促進區域中小企業的發展，以及創造良好的外部環境等，提供了法律依據。日本的中小企業政策體系可以說就是中小企業法律體系。日本對中小企業采取專門立法，凡是涉及中小企業發展的重大問題基本通過立法解決。在政策體系中，除了基本法之外，還有一系列涉及中小企業具體問題的專門法做配套，專門法的內容具體、操作性強，且法律之間相互聯系、相互促進。同時，中小企業立法屬于政策性立法，可以根據經濟環境變化和要求做出修改、補充或整合，因此，保證了政策的延續性和靈活性。

（二）強調中小企業政策與其他經濟社會政策的協調配合

中小企業政策體系可以反映該國中小企業政策目標的傾向性，一般由四類政策構成：一是基礎性政策，指提升中小企業基本經營能力的政策，如金融政策、經營指導政策等；二是競爭型政策，指防止壟斷，發揮市場競爭機制作用的政策，也可稱為反壟斷政策，或產業組織政策；三是產業結構型政策，指產業培育、調整的政策，以實現產業結構調整和升級為目的；四是社會型政策，指以穩定經濟或增加就業為目的的保護、救濟性政策。

各國都很重視中小企業政策與競爭政策、產業政策、社會政策、區域政策等經濟社會政策的協調配合，根據各國中小企業政策理念（目標）和不同階段所面臨的問題，形成了各自不同特點的政策體系。美國中小企業政策體系強調競爭型政策，美國的法律和政策主要為小企業改善外部環境，防止大企業壟斷市場，在小企業與大企業競爭過程中，給予小企業社會公共資源的支持，以維護自由競爭。日本重視與產業政策緊密結合，產業結構型政策在日本中小企業政策中占主導地位，日本為了防止中小企業制約整個經濟的發展，制定了中小企業結構調整和升級政策，通過提升中小企業競爭力來推進整個產業結構調整和升級。如《中小企業現代化促進法》，從中小企業比較集中的行業中選出符合產業結構高度化政策目標的行業，作為扶持重點，確定其具體的現代化目標，并制定實施計劃，對轉型企業給予在重點扶持。歐盟偏重社會型政策，中小企業政策體系格外重視社會政策，將“保障就業”作為重點，通過發展中小企業實現社會目標。這與它們選擇的經濟社會發展模式有關。近年來，政策體系也出現了趨同現象，日本、歐盟加強了競爭型政策內容，歐盟和美國借鑒了日本產業結構型政策的做法。

（三）動態調整政策目標

日本針對各經濟發展階段中小企業的突出問題制定明確的政策目標和措施。二戰后日本經濟經歷了四個發展階段，各階段中小企業政策目標可以概括為“培育競爭主體”、“消除大企業和中小企業的二元結構，向現代化發展””、“調整產業結構”、“增加中小企業活力”，并根據階段政策目標，制定了一系列的相應措施。英國中小企業政策目標從支持創業到支持現有中小企業的發展。20世紀80年代前期支持創業占據了政策的中心，在新創業企業激增的同時，停業數量也急劇增加，企業凈增數很小，而且創業時期一般無法判斷企業是否成功，2-3年后才能看到企業對創造就業的貢獻。因此，英國中小企業政策目標向促進現有企業經營和技術水平的提高轉變。政策內容也從支持創業的貸款擔保制度轉向開展咨詢、完善企業培訓制度等所謂的“軟件支持”上來。

（四）十分重視實施效果

中小企業政策重在實施、難在監督。發達國家為提高政策的實施效果，建立了比較完善的事前參與、過程監督和事后評估機制。在政策制定階段，充分與利益相關者溝通，特別重視聽取中小企業的意見，提高政策的科學性和可操作性，如歐盟要求相關機構參與決策過程，日本建立了中小企業政策審議會制度，還對政策進行事前評估。在政策實施階段，建立政策監督和評估制度，確保政策落實和取得實效。美國利用政府和國會間的制衡關系來保證小企業政策實施效果，同時美國小企業管理署按照設定了目標和績效進行政策評估。日本對政策也進行事后評估，廣泛聽取地方經濟團體和中小企業的聲音，還通過提高政策制定和實施過程中的透明度來提高政策的實施效果。歐洲各國對政策實施效果的評估早已進入常規化，歐盟1999年建立了外部評價機制，利用第三方機構對政策進行客觀評價。此外，瑞典成立專門職能部門，該部門由政府不同部門的代表構成，負責協調政府部門間的政策和法規簡化工作。

（五）多措并舉促進中小企業發展

發達國家一般從財稅、金融、技術、創業輔導、國際化經營等多個方面對中小企業給予支持。

1.財政、稅收政策措施。對中小企業采取稅收優惠政策是各國的普遍做法。同時，通過規定采購比例的直接手段，或建立采購信息平臺等間接手段幫助中小企業進入政府采購。在稅收方面，美國承認一定的非公開企業擁有同個人企業相同的選擇課稅的權利；日本減少法人稅和營業稅，法人稅降至30%，對符合政策要求的企業實行特別減免稅；德國對個體經營實行較低的繼承稅和贈與稅；英國對年收入不足30萬英鎊的法人所得企業由33%的基本稅率降至25%征收，對年銷售額不足3500英鎊的企業免除增值稅。在政府采購方面，美國法律規定有義務從中小企業進行采購；英國依靠勞工部管轄的Small Firms Service為中小企業提供政府采購相關信息和建議。

2.金融政策措施。發達國家建立完善的擔保體系和發揮多元化融資渠道作用解決中小企業融資難問題。政府通過支持和引導，構建多層次、多元化的中小企業金融服務體系，政府通常從建立信用擔保體系、成立政策性金融機構、出資設立風險（創業）投資機構和引導基金來吸引社會資本支持企業創業等方面，為中小企業融資提供資金保證。間接融資是中小企業融資的主渠道，發展風險（創業）資本市場也是各國開拓直接融資渠道的重要手段。美國在發展間接融資手段的同時，大力發展資本市場完善中小企業直接融資手段，美國的小企業信用擔保體系由SBA直接操作的全國性小企業信用擔保體系、地方政府直接運作的區域性擔保體系和社區擔保體系三個層面構成。間接融資是日本支持中小企業發展的主要政策手段，日本用于支持中小企業擔保和貸款機構（通過日本政策性金融公庫）財政資金占當年GDP的1%，成立國家政策性銀行日本政策性金融公庫，專門為中小企業和小規模企業及個體創業者提供貸款和擔保。歐盟通過歐洲投資銀行（EIB）對區域內中小企業實行帶有2%利息補助的融資。德國通過歐洲復興基金（ERP）以及德國清算銀行、德國復興信貸銀行（KFW）、德國平衡銀行等國家政策性銀行為企業的創立、競爭力的強化、研究開發、環境保護以及節能等提供融資。政策性銀行還向中小企業貸款的商業銀行提供利息補貼，幅度在2%-3%之間。韓國中央銀行通過強制性規定金融機構對中小企業貸款的最低比例、信用總量上限系統的支持、實施優惠貸款利率等措施，鼓勵商業銀行對中小企業貸款。

3.市場進入與中小企業關系政策措施。通過立法在市場進入、下包交易等方面建立大企業與中小企業的協調關系。日本出臺了促進大企業和中小企業建立協調關系的《下包企業促進法》和《下包貨款支付延遲等防止法》。歐盟規定公共部門在中小企業采購時，支付期間不能超過60天。

4.社會保障人力資源和創業就業政策措施。各國政府均重視中小企業的教育培訓，政府和社會共同參與建立培訓機構，重視提高中小企業的勞動保障制度。美國小企業管理署主辦各種研修，經營咨詢及與經營相關的研討會；日本實施《中小企業勞動力確保法》，對采取改善勞動環境、充實勞動福利措施的中小企業以及進入新領域和新創業的中小企業，實行財政補貼，低息貸款和減免稅收等措施；英國對失業者開設新公司，實施相當于失業救濟金的補貼。

5.技術進步與結構調整（技術創新）政策。各國重視中小企業的技術進步，采用研發補貼、人員培訓、技術指導以及新技術推廣等措施推動中小企業的技術升級，實現產業結構的優化和調整。美國出臺《小企業創新發展法案》，規定聯邦機構有義務將研發外包的一定比率分配給小企業；日本對地方政府認定的研發項目的中小企業及創業者，實行財政補貼和融資、稅收等的優惠，對國家研究機構和公立實驗機構面向中小企業技術開發的給予支持；德國針對研究開發人員再教育的實行補助；英國對員工不足500人的企業開展新產品和新工藝的研究開發項目實行補貼制度。

6.國際化政策措施。國外重視中小企業國際化經營，許多國家通過立法和建立國際化援助體制等支持中小企業出口和海外投資。美國國會先后通過近20項與小企業相關的法律支持小企業出口，政府成立兩個出口促進中心，向小企業提供出口資助、融資計劃、法律咨詢等一站式信息服務；日本締結投資保護協定，促進中小企業海外利益，設立日本貿易振興機構、中小企業基礎整備機構為在海外的中小企業提供信息、經營指導和咨詢服務等。

7.微型企業政策。微型企業處于弱勢地位，許多國家在扶持政策上重點向微型企業傾斜。聯合國及一些國際性援助機構也把幫助發展中國家創辦微型企業作為反貧困的重要措施。日本通過經營咨詢服務、稅務記賬指導、金融輔導等經營改善活動，以及支持創業、支持開發新產品和信息化等經營革新活動，幫助小規模企業提高經營管理水平，通過政府補貼、小規模企業互助幫助小規模企業建立小規模企業退職金共濟制度，利用無息貸款和減稅政策支持小規模企業投資現代化設備或開展設備租賃；馬來西亞政府指定一些銀行，以優惠的條件向微型企業提供“微型資金”支持；巴西對微型企業實行“超簡單稅”。

國務院發展研究中心

中小企業發展新環境新問題新對策課題組

總負責人：張玉臺

執行負責人：侯云春

　　執筆：馬淑萍