橫向府際間的公共政策執行博弈是指在市場經濟條件下沒有行政隸屬關系的同級地方政府之間在執行公共政策過程中以轄區利益最大化為目標，圍繞各種有形或無形資源而展開的一種競爭非合作行為。由于公共政策涉及面廣，執行組織龐大，而且十分強調集體行動和共同協作，屬于典型的“集體行動”，而“集體行動的困境”又是客觀存在的社會現象，是行動個體理性行為的非合作博弈結果。將這種“能夠相當準確地預測人類行為的可計算的分析模式”[1]設定在橫向府際間公共政策執行這一場域中，同樣陷入“困境”局面，使公共政策發生偏離或失效。基于這樣的邏輯，整合府際關系，使橫向地方政府之間的博弈由集體行動的困境走向集體行動的帕累托累進，是我們共同致力探討的重大問題。

一、理論闡釋：集體行動困境與橫向府際間的公共政策執行博弈（一）集體行動困境的理論模型公共政策的執行涉及面廣，影響寬泛，需要大量的政府部門和執行人員參與其中。研究橫向府際間公共政策執行博弈情況，就必然涉及地方政府這個執行主體或執行人員的執行動機或行為特征。而集體行動理論為研究這些問題的的分析提供了理論依據，是橫向府際間公共政策執行博弈困境研究的直接理論基礎。

奧爾森對“集團利益的存在會促使集團成員為了追求共同利益而行動”[2]的觀點提出了質疑，他認為“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益，換句話說，即使一個集團中的所有個人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個集團，他們采取行動實現他們共同的利益或目標后都能獲益，他們仍然不會自愿地采取行動以實現共同的或集團的利益。[3]”對于出現這種情況的原因，奧爾森認為集團的共同利益實際上可以等同或類似一種公共物品，而任何公共物品都具有受益的非排他性和消費的非競爭性兩個特性。這兩個特性一方面使得已經花費成本生產和提供該公共物品的集團成員無法阻止不耗費任何成本的其他成員享受同樣的效益，即產生了嚴重的“搭便車”現象；另一方面，當集團規模越大，成員越多，成員的份額就越小，使得集團成員就會認為自己的影響和貢獻對集團都是微不足道的，產生“有我沒我影響不大”的消極心理，從而對公共物品的生產采取漠不關心的態度，這就使得集團的公共物品的供給量難以達到最優水平。所以，在嚴格堅持經濟學關于人和行為的假定條件下，經濟人或理性人都不會為集團的共同利益采取行動，從而使集體行動失效，產生“集體行動的困境”的結果。

在公共政策執行過程中，“集體行動的困境”同樣有其市場。在我國，橫向地方政府自主理性的微觀抉擇必然導致非理性的宏觀惡果，從而出現“公用地悲劇”，即“地方主義”。以下通過構建博弈類似模型來說明在以追求最大化利益的橫向府際間，為實現公共利益而采取合作的“集體行動”是如何地困難。

表1橫向府際間公共政策執行博弈的模型在執行公共政策過程中，具有橫向府際關系的地方政府甲和地方政府乙構成了博弈的雙方，假設雙方在行為前，對對方的策略選擇行為信息和收益結果都清楚地了解，屬于完全信息動態博弈，而且博弈雙方對公共政策的執行策略具有合作—積極執行、非合作—消極執行兩種選擇，有關博弈過程可以描述如下：

1.假定地方政府甲乙雙方均能顧全大局，從整理利益出發，選擇合作—積極執行公共政策，則各自可以獲得50分的收益，包括經濟收益、政治收益及社會、環境效益等，例如GDP的增長率，財政稅收的貢獻率及由此而獲得的政府官員的職務晉升、物質獎勵、榮譽稱號及公眾對政府的支持率上升等具體方面的收益，如表中A部分所示；2.如果地方政府甲選擇嚴格執行公共政策并力圖與地方政府乙合作，而地方政府乙出于自身利益的考慮選擇逆政策而行，不與地方政府乙合作，則尋求合作積極執行的地方政府甲可能付出巨大的包括人力、物力、財力等執行成本，從而往往損失140分，即造成上述收益的取消；而不合作消極執行的地方政府乙由于可以享受到“搭便車”帶來的好處，反而會增加80分的和發展，但由此造成的外部負效應則由兩者共同承擔，如表中B、C所示。

3.當甲乙地方政府均選擇違背公共政策且彼此不合作時，從短期來看，雙方可能都有部分收益，但就長遠利益而言卻很可能導致公共政策的整體落空從而侵害公共利益，導致地方政府的合法性受到質疑，即甲乙地方政府各自損失100分，這種損失包括官員職務晉升的取消、榮譽稱號的撤換并不可避免地被上級政府批評甚至處罰，以及來自民眾和社會的譴責，使政府公信力下降等，如表中D所示。“這個博弈的結果往往是‘零和博弈’甚至是‘負和博弈’。在中國現行的績效考核體制下，地方政府往往更傾向于追求短期政績以保有或提高行政官員的地位上升空間，由此造成表中D所示的結果，亦即‘公用地悲劇’的結局。”[4]地方政府傾向于通過不合作的方式去實現當地利益的最大化，這也正體現了地方政府普遍存在的“粗放型”發展思維。

（二）橫向府際間公共政策執行博弈的內涵擴要橫向府際間在公共政策執行中的博弈，可以簡單理解為是“同級地方政府之間以轄區利益最大化為目標，圍繞各種有形或無形資源而展開的競爭。”[5]值得指出的是，博弈貫穿于我國地方政府間橫向關系發展的歷程中。在傳統的計劃體制之下，權力高度集中，地方政府是中央政府的權力附屬物，各地把目光紛紛盯向中央，圍繞中央的資源分配權力極力迎合其偏好與要求，展開了兄弟式競爭。改革開放以后，隨著分權化改革的推進，地方政府獲得了一部分財稅權、公共事務管轄權和地方國有企業所有權，逐漸成為相對獨立的利益主體，其“經濟人”的行為特征也日益顯現，出于轄區利益最大化的考慮，各地圍繞利益而展開的競爭也愈演愈烈。但是事實證明在中國，“政府間的縱向競爭沒有獲得可以長期生存的空間。而省級以下的各級地方政府與它的上級政府在經濟和政治力量方面的懸殊，決定了省級以的地方政府就更不可能發生縱向競爭。又由于中國的物資和人力還遠遠沒有達到歐美國家的流動性，所以政府間的競爭往往是區域性的。這些就決定了地方政府在尋找其競爭對手時，更多的會關注那些跟它同處于一個政治權力階層的權力組織，而不會去把那些在政治層級高過它或者低于它的權力組織作為自己的競爭對手和博弈對象。”[6]這也決定著橫向府際間發生競爭和博弈的機理可能。

程臻宇指出同級地方政府在中央集權的政治體系和區域經濟體系這兩大體系中所承擔的兩類角色之間有和諧也有沖突，這兩種不同角色定位會始終體現于同級地方政府的行為之中，它們共同決定了同級地方政府競爭的根本特性。”[7]另外謝煒也認為，“橫向地方政府間博弈有三條途徑：一是提高地方各生產要素的效率和地方企業的競爭力；二是挖掘地方優勢，科學定位，制定區域經濟發展規劃，用差異化戰略獲得競爭地位；三是執行或再決策符合地方政府利益的那部分公共政策，以規制措施保護地方資源、市場，使地方企業及各生產要素獲得競爭的優惠。改革開放以來，旨在提高競爭力的這三種方法都得到了中國地方政府的垂青。通過第一、第二條途徑提高地方競爭力是徹底、可持續發展、有效的，但也需要較長時間的付出才能見效。中國地方政府領導人的任期限制及任職周期的不可預見性，使他們在競爭中追求盡可能突顯的政績。”[8]因此，以保護地方利益為準則，有傾向性地執行公共政策往往成為地方政府競爭的首要選擇。

基于以上觀點的考慮，筆者認為界清橫向地方政府的雙重性質和認識其在博弈中的首選策略，對窺視地方政府在當下實際政策落實中的行為表現和探尋克服其弊端的可行路徑有著重要的價值和意義。

二、實證分析：公共政策執行中橫向府際間集體行動困境中國地方政府執行公共政策時，博弈所要追求的直接目標可歸為三種：在政治層面上，橫向地方政府間存在行政權、人事任免、試點權和政策傾斜等方面的博弈；在市場層面上，橫向地方政府間存在對轄區內產品市場的保護和支持；制度層面，橫向地方政府間出現了稅收、土地使用等優惠政策及保護地方利益的行政規章的大比拼。以上的這一設定符合“理性經濟人”的行為假設，也符合當前的實際情況。因為地方政府既作為國家機構的重要組成部分，以經濟發展為中心，是其固有的責任。同時其又是轄區經濟體系中最重要的力量，是相對獨立的利益主體，維護轄區利益的合理訴求，也不足為奇。

有必要指出的是，橫向地方政府在政治、市場和制度三大領域的公共政策執行博弈往往是糾結在一起的，市場領域的博弈是為了實現政治博弈的目的，政治領域的博弈體現為市場博弈，而制度博弈又是市場博弈的重要手段。在法制健全、市場規范的條件下，地方政府的博弈如同企業的競爭，是公平的、正當的博弈，然而在當下轉軌時期的中國參與公共政策執行博弈的橫向地方政府都陷入了一種“囚徒困境”，凸顯出不公平、非規范、缺乏良好秩序的特征，因而無力走向集體行動和社會最優，使公共政策目標發生偏離，使公共利益受到極大危害，為此，有必要就橫向府際間公共政策執行博弈在政治、市場和制度三個領域的具體表現做一下實證考察和探究：

（一）政治層面博弈實析1．過度追捧以“試點權”為標志的政策傾斜和特殊待遇，謀求超常規發展。“先試點后推廣”是我國公共政策執行實踐中的重要經驗之一，即“國家先在某一部門，或某一地區，或某一類企業試點，一旦成功后再在全國推廣。國家為了保證試點的成功，往往對試點部門，或試點地區，或試點企業給予優惠政策，甚至直接承擔一部分改革成本。因此，誰先獲得這類改革的試點權，誰實際上就獲得了一部分改革租金。”[9]這也暗示著先試點地區增添了超常規發展的機遇，因而，公共政策的試點權、優惠政策和特殊待遇成為公共資源，是各地方政府競相爭取和博弈的主要內容之一。

我國改革開放30多年的發展奇跡就是一個典型的例證。從改革開放初期的沿海經濟特區、沿江沿邊經濟特區到后來各市的經濟開發區，各種“特區”由點、線、面向全國鋪展開來，地方政府爭相取得設立特區和開發區的權力。而擁有特區和開發區對地方政府而言就意味著并賦更多的政策傾斜和特殊待遇，進而地方政府“搶抓機遇”，大膽創新，獲得優先發展。正是特區政策促使沿海沿邊地區的超常規發展，從而形成了東、中、西部地區發展失衡的現實格局。另外，已獲得“特權”的地方政府還會以它為基礎和后盾，在下一輪的開放開發試點爭取中與中央政府或是上級政府談判時更有發言權和主動性，同時，“用實力說話”，在與平級地方政府的博弈中也具有更高的勝出概率。

2．在公共政策執行中，官員難逃政績考核怪圈。近期的人民論壇問卷調查中心一份調查顯示：63%的受調查者認為“現行政績考核與升遷機制，驅使地方官員謀求政績”是地方競爭的主要原因。從政績角度審視，“地方政府官員的處境是典型的零和博弈模型，只有少數最優者才能獲得提升的機會，因而地方政府官員盡量多搭建展現其才能的平臺，對一切有助于提高自己‘位次’事情都持積極態度，甚至可以犧牲地方利益，盡量將競爭對手拖垮；在任期制的限制下，本屆地方政府官員盡量將行政行為‘溢出效應’內在化，而不愿無償地讓下屆政府‘搭便車’，對本地區長遠發展有利而對本屆政府益處不大的項目很難有興趣。如此制定出來的政策自然缺乏傳承性，而不利于本地的長遠發展。”[10]基于上述原因，就不難理解“政績工程”“形象工程”為何如此之多了。

（二）市場層面博弈考量1．地方政府樹立壁壘,阻礙流動要素的自由遷移。在地方政府間的分工協作過程中，由于各地的經濟基礎、技術條件、資源條件、環境狀況存在較大差別，在競爭過程中一旦出現不利于地方利益的經濟活動，自我保護就應運而生，隨之而來的就是地區分割與地區封鎖。

長期以來，京津冀地區是一個聯系緊密、相互依托、不可分離的區域，已經成為我國未來最具發展潛力的地區之一。但是，在京津冀區域經濟發展的過程中，三地區存在著嚴重的產業同構現象。從北京、天津、河北制定的國民經濟和社會發展“十一五”規劃看，所確定的產業發展方向也基本相同。例如，在京津冀地區金融方面，根據有關報道，北京要建“具有國際影響力的金融中心”；天津要建設區域金融中心、離岸金融中心；石家莊也要力爭建成區域性金融中心。另外，作為京津冀區域核心的天津，距離北京的城際列車通勤時間僅半個小時，天津無疑也將位于其東北部的北京當作自己需要小心提防的“敵人”和最大的競爭對手。為了防止北京把共同腹地的資源都吸收為己有，天津一直以來小心翼翼地保護著自己的行政主權和自然、地理、社會及經濟資源。因此，京津塘走廊上，天津更愿意撇開北京，向西聚焦于行政區內部以求內生發展。而國務院“建設天津濱海新區”的最新政策導向，使得天津這種內生發展動力變得更加強烈。由此間接地但事實上已經形成了排除其他同級省份市場競爭的地方保護主義行為。地方市場分割和地方保護主義,阻礙市場機制資源有效配置，使理應一體化的市場經濟演化成“諸侯經濟”。由此也可以看出京津冀之間展開的在資源、資本、政策、基礎設施建設和環境等領域的一輪又一輪的競爭和博弈，制約了京津冀經濟一體化發展進程。

2．橫向地方政府敢冒“道德風險”，主觀忽略經濟負外部性問題。受傳統發展觀的支配，中國對地方政府的政績評估長期以來偏重于GDP等經濟指標，由此造成地方政府重視本地經濟，而對需要同級政府間共同合作解決的環境、資源等問題缺乏熱情。參與競爭的地方政府往往因此而陷入了博弈中的“囚徒困境”。這可從淮河周邊各地方政府環保投入中看出來。淮河上、下游地方政府都會因為流域水環境治理而受益，但雙方之間又因為缺乏經濟利益的整體性而存在擔心：“上游會擔心自己治理水環境后，下游受益了卻不付費；下游不僅擔心上游收費后卻不能治理好環境，還擔心淮河區域其他用水戶‘搭便車’的情況。雖然從全社會的角度看(上游治理、下游付費)策略要優于(上游不治理，下游不付費)的策略，但該博弈存在唯一的納什均衡卻是( 上游不治理，下游不付費)，雙方都沒有積極性為淮河環境改善而努力，即形成典型的‘囚徒困境’。”[11]所以，現行體制未能實現行政區之間污染治理的激勵相容，為爭奪有限的資源，橫向地方政府之間演繹著激烈的博弈。

（三）制度層面博弈審視1．利用稅費制度大搞“競相讓利”行為。1994年財政制度改革后，以劃分稅種為基礎而確立的財稅體制明確了地方的財權，為其在經濟上的博弈提供了制度依據和條件。其中稅費博弈是橫向地方政府間經濟博弈的主要手段。在這個過程中，各級政府主要以差異性稅收政策為基本工具，采取各種經濟和非經濟手段對稅收資源展開爭奪和控制，以達到吸引投資、增加財政收入、刺激地方經濟增長等目的。同時，橫向府際間的在稅費方面的競爭與博弈是典型的“競相讓利”行為，這主要體現在土地價格的“優惠”和“減免”地方稅兩個方面。如東北地區在招商引資政策執行中就大力提倡為落戶當地的企業提供優惠政策：在土地價格“優惠”政策方面，有“無償提供相應面積的集體土地使用權30年”、“征地費用可采取‘先墊后退’的辦法解決”、“十年內免交土地使用費”、“免交土地使用費”、“享受免繳礦產資源補償費5年的政策等等；在地方稅“減免”政策方面，諸如“五年內將企業所得稅中進入開發區財政部分全額獎勵給企業”，“生產性外商投資企業，經營期在十年以上的，從獲利的年度起，可享受兩年免稅、三年減半征收企業所得稅的優惠”等等。[12]

2．在保護地方利益的法律規章上大比拼。從全國經濟發展角度看，橫向地方政府間都具有相同的外部制度環境和基礎性制度安排，如憲法、法律乃至政治制度等，但作為經濟人的地方政府，都會把它解讀成對己有利的規制，以維護地區利益。例如，國家制訂和實施的《反不正當競爭法》，目的是為了規范各類經濟組織的競爭行為。《反不正當競爭法》對政府行為也做了明確要求，如第三條認為政府應為公平競爭創造環境和條件，第七條規定政府不得濫用行政權力限制正當的經營活動等。很遺憾現實中的各級政府并不具備一致性，往往是中央政府制訂法律試圖創造了一個良好的競爭秩序，而地方政府卻是競爭秩序的破壞者。又如，地方政府面臨的產權制度環境的“軟約束”，由于地方政府的機會主義行為得到釋放，競爭壓力下的地方政府往往會攫取私人或公共資源。不難發現，橫向地方政府所面臨外部制度環境的“軟約束”，一定程度上反而會成為其參與同級間公共政策執行博弈的一種籌碼和棋子。

三、走出困境：公共政策執行中橫向府際間走向集體行動的路徑如何解決這種橫向府際間公共政策執行的集體行動困境，使地方政府的個人利益與區域尤其是國家的集體利益相統一，使個體理性和集體理性的互利相生，和諧共處呢？

首先，當推奧爾森教授提出的一種類似契約式的解決方案。他認為，要促使集團成員采取合理行動和促進集體利益，保證公共物品的供給，只有通過“外部強制”和“選擇性激勵”兩種方法。外部強制就是通過規則力量和強制手段壓迫或說服理性個體去服從集體行動的要求，也可以理解是通過法規及執行機關，強令群體的成員履行對生產公共物品的職責，例如對破壞環境和排污的人進行懲罰或者招商引資中在稅費上對投資商“跳樓價”的地方政府給予嚴懲等；選擇性激勵是懲罰那些沒有承擔集體行動成本的“搭便車者”和獎勵那些為集體利益作貢獻者。這種分析方法為解決和克服橫向府際間公共政策執行博弈產生的“集體行動困境”提供頗多啟示，但是為了將個人聚集起來維持大組織的共同行動，組織又不得不花費高額的成本去收集有關信息、度量績效、建立與實施獎懲制度從而導致成本劇增，使大組織運轉困難，限制其共同利益的的實現。而且，懲罰產生的收益也是一種公共物品，在執行規則時又會出現第二次搭便車問題；另外，選擇性激勵也存在一個具體政策落實中的正激勵和負激勵可在量化上操作的“度的問題”和根本上的激勵價值取向問題，就是說上級政府特別是中央政府在制定公共政策過程中目標指向是想要地方政府更多的為完成任務而發生惡性競爭和博弈還是傾向于使他們謀求合作，實現共同繁榮。這都是實踐中身為上級政府需要考慮的宏觀議題。

其次，也存在一種多次博弈方案，即一次性博弈游戲并不會帶來合作的結果，有時，反而會因為不信任對方而采取背叛的策略，是博弈雙方陷入納什均衡，所以，多次博弈理論認為想要有誠意有信任的合作關系，其中一方必須連續以合作做決策，讓其對方看到你的誠意，同時也免去對你的設防，如此，真正的合作才可能到來。但是這種方案也有其缺陷，因為如果行動者不能了解和交流其他行動者的可信任性或信任行為，信任也將不會在他們之間生長，合作也就不會長久維持。

再次，就是按照普特南的社會資本的途徑，即通過信任、規范、權威、關系網絡行動的共識以及社會道德等社會資本，來推動行動的協調和提高社會效率。因而它也被眾多學者看成是解決諸如“囚徒困境”或“集體行動困境”之類的合作難題、增進社會效率的一個答案。但社會資本的孕育一般需要民主的制度環境和較為發展的公民社會為土壤的，而這些條件一是需要時間的培育，二是它是當下中國所缺乏和正在追求的，因而它也成為在公共政策執行中發揮作用的基礎瓶頸。

最后，構建學習型政府。學習型政府理論是借鑒彼得·圣吉《第五項修煉——學習型組織的藝術和實務》一書的思想，并在當下得到了比較深入系統的研究和廣泛的傳播。學習型政府可以理解為在政府內部形成適合組織學習的文化和氛圍，建立鼓勵合作與組織學習的制度，同時構建有選擇柔性的、反應快捷的扁平式學習型組織結構，積極鼓勵公務員之間的學習交流與共享合作，形成全員學習，團隊學習，組織學習的局面，從而提高整個政府的群體能力。這一理論正在當下的中國黨政組織中積極實踐和推進。而且，就理論層面的設定，學習型政府的構建不失為破除橫向府際間公共政策執行博弈導致集體行動困境的良好對策之一。

來源：國家行政學院學報