我國的食品安全屬于分散管理模式，即監管職能分散到不同的部門。在這種情況下，要做到“無縫隙”管理，清楚地界定一些食品管理的職責還是有一定難度的。監管環節越多，越容易出問題，就會導致有害農產品、食品最終還是上了老百姓的餐桌。各級政府為豐富百姓的餐桌都做出了各種各樣的努力，但是除了關心“菜籃子”、“米袋子”，還應該關注籃子和袋子里的食品安全，既要讓老百姓“食的全”，又要保證“食的安”。

食品安全風險在加大

中國經濟時報：食品安全是全社會都很關注的熱點，從 “三聚氰胺”、“瘦肉精”到 “膨大劑”、“催熟劑”，食品安全問題不斷出現。眼下，“地溝油”產業鏈經媒體曝光后又引發百姓對食品安全的擔憂。作為研究食品安全問題的專家，在你看來目前我國食品安全的整體狀況如何？

張云華：總的來講，目前我國的食品安全狀況可以說是 “問題與成效同在”。

為什么現在食品安全問題頻發？第一個原因是隨著農產品流通比例的增加，食品安全的風險在加大。農產品商品化程度的提高，推動了過去以自給自足為特點的農產品生產向商品化、專業化方向發展。隨著農產品商業化率的提高，農產品在流通加工過程中的風險相比過去而言就變大了。

再一個是農產品的生產環境不斷惡化。主要是水、空氣、土壤受到的污染日益加重，這是影響農產品質量的外部環境問題。這些外部環境在不斷惡化，一些有害物質不斷滲透到農產品生長環境中，對農產品質量產生很大的威脅。

最后一個是，農產品加工環節的安全隱患日益增多。過去銷售的農產品都是初級農產品，現在銷售的農產品更多的是非初級農產品，一般都會經過初加工或深加工的過程。對農產品在技術上進行一些處理，比如增加保鮮時間長度、優化口感等，這些加工環節對農產品自身的安全品質帶來了一定的影響。在加工過程中使用的添加劑、防腐劑等等也會在一定程度上危及農產品安全。

在以上三點中，商品化和加工程度提高是影響食品安全的內部因素，而農產品生產環境的變化是外部因素。因為這些因素的影響，農產品質量比以往增加了安全風險，這也給管理帶來了一定難度。我們知道，產業鏈的環節越多，農產品的安全風險就會越大。目前，農產品所處的環境、所面臨的形勢都在不斷惡化，這就要求監管部門需要比以往更多關注食品安全問題。

隨著信息技術的發展，人們獲取信息的能力不斷提高，媒體和公眾對農產品和食品的關注度也不斷提高，從三聚氰胺牛奶到瘦肉精豬肉，給大家的感覺好像是現在吃東西都沒有安全感了。吃什么大家都在疑惑，是不是有什么殘留？食品安全給公眾心理上帶來的不安全感日益嚴重。

但從現實來看，近幾年特別是近十年來，國家對農產品質量安全監管的力度是在不斷加大的，對高毒、違禁農藥，高殘留獸藥和違禁添加劑的管理都有所加強，管理體制不斷完善，法律法規也在不斷地理順。

但這些管理上向好的趨勢，還是難以適應農產品食品安全面臨的嚴峻形勢。雖然政府的管理在改善，但同時管理的難度和農產品不安全影響因素也在增加。兩方面都在增長造成的狀況就是，政府部門一直都在加強監管，體系也在不斷成熟，但現實中還是存在很多問題。

政府監管是關鍵

中國經濟時報：民以食為天，食品是一個特殊的商品，各國政府都實行嚴格的監管。我國應該如何依靠體制機制來解決農產品安全問題？

張云華：總體上講，保障農產品和食品安全不僅僅是監管的問題。我在自己的著作中也討論過食品安全保障機制的問題。要保證農產品質量和食品安全，主要應當從兩個大的方面著手，一個是政府的食品安全管理體制，一個是食品產業的質量安全保障機制。

從政府管理體制上講，僅有政府監管是不夠的，政府只做監管不做服務也是不夠的，政府既要做好監管也要做好服務。因為農產品、食品質量安全具有公益的性質，政府不僅要監督企業做好食品安全工作，還需要進行一些服務性的工作，比如指導企業改進保障食品安全工作。另外，除了監管和服務之外，政府還應該對生產者有一定的經濟激勵措施。當然，這種激勵的形式可以是直接的，也可以是間接的。

從食品產業的質量安全保障機制來講，只有企業、農戶、合作社等生產主體，和超市、集貿市場等經營、流通主體一起努力，才能共同做好農產品、食品質量保障工作。

從產業方面來講，有三個保障機制能夠起到保障農產品食品安全作用，第一個是食品產業縱向一體化以及企業內部質量安全控制。縱向一體化是指一個企業為了保證質量安全，從產品源頭、基地到運輸、加工、銷售，都由企業進行內部控制。食品產業中的龍頭企業不僅通過自身內部的質量安全控制來提高產品的質量安全水平，而且可以在其所在的食品生產行業起到食品安全生產的領導作用。第二個保障機制是食品工業鏈中生產者、經營者之間的縱向契約協作。縱向契約協作是發達國家食品供給鏈中常見的一種食品安全保障機制形式，也必將是未來中國食品業公司之間和公司與農戶之間主要采用的合作形式。第三個是農民合作組織。農戶小、散、不好管理的特點導致了農產品質量不易控制。在這種情況下通過一個合作組織把農民組織起來，按照統一的標準、同樣的技術規范進行生產，將是保障農產品質量安全的一個有效機制。農業專業合作經濟組織就是一種重要的食品安全保障組織形式。合作經濟組織可以將農戶組織起來，提供統一的生產原料，遵守統一標準化的農業操作規范，并創立合作組織自己的品牌進行統一銷售等經濟活動。國外的經驗也說明，要達到一定的質量要求，通過小而散的農戶個體是很難實現的，而通過農民合作的形式則是比較有效的。

中國經濟時報：今年夏天，五部委聯合發出公告，要求在今年年底禁用十種高毒農藥，這也是我國在食品安全監管方面采取的又一個有力舉措，你如何評價我國對農產品食品的監管？

張云華：我總結了一下，國家對農產品食品的監管體系，從2003年開始經歷了五次大的調整。

第一次是2003年國家食品與藥品監督管理局的成立。食藥部門被定位為食品安全的綜合監督和協調機構。

第二次是2004年9月國務院頒布的 《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》。其中有兩項重要的規定，第一項是進一步理順有關監管部門的職責，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。這種方式一直沿用到現在，食品的生產、加工、流通、銷售這幾個主要環節由不同的部門來負責。第二項就是強化地方政府對食品安全監管的責任，這一點后來也一再被提及，逐步提高對地方政府的要求。

第三次是2007年成立國家產品質量與食品安全領導小組。

第四次是2008年國家食藥局又劃歸到衛生部，職能上也有了調整，將國家食品藥品監督管理局綜合協調食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責劃入衛生部。將衛生部食品衛生許可，餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管和保健食品、化妝品衛生監督管理的職責，劃給國家食品藥品監督管理局。衛生部增加組織制定食品安全標準、藥品法典，建立國家基本藥物制度的職責。

第五次是2010年成立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，有15個部門參加，主要職責是分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作，提出食品安全監管的重大政策措施，督促落實食品安全監管責任。同時，設立國務院食品安全委員會辦公室，具體承擔委員會的日常工作。

通過國家管理體制這五次大的調整，就可以看出這十年來，國家對食品安全監管工作下了很大力氣。目前來看，食品安全監管體系是成型了也成熟了。過去大家說，原來的食品監管是“多頭管理”、呈現“九龍不治水”的局面，針對這樣的問題，國家通過設置食品安全委員會，在全局上協調農產品食品安全管理的能力增強了。地方上也成立了一些食品安全議事協調機構，綜合統一進行食品安全管理的能力也增強了。

中國經濟時報：按照上面所談的五個方面，國家構建的監管體系已經比較嚴密了，但是安全問題還是經常出現，你認為政府監管體系需要進行哪些方面的改進？

張云華：我國屬于分散管理模式，即監管職能分散到不同的部門。雖然有統一協調的部門，但實際的職能還是分散于不同部門。在這種情況下，要做到“無縫隙”管理，清楚地界定一些食品管理的職責還是有一定難度的。

比如，前一段時間曝光了“毒豆芽”事件，豆芽是“初級農產品”還是“加工品”呢？應該由農業部門還是衛生部門監管呢？在目前由各部門分散管理的狀態下，有些問題就不好界定。許多農產品都面臨這樣的問題。所以，這個分散管理是存在一定弊端的，環節越多，越容易出問題，就會導致有害農產品、食品最終還是上了老百姓的餐桌。各級政府為豐富百姓的餐桌都做出了各種各樣的努力，但是除了關心“菜籃子”、“米袋子”，還應該關注籃子和袋子里的食品安全，既要讓老百姓“食得全”，又要保證“食得安”。

食品安全宜實行集中監管

中國經濟時報：面對層出不窮的食品安全問題，如何加強監管才能有效減少這些問題的出現？

張云華：從長遠來看，還是集中監管能夠比較好地實現對農產品、食品安全的保證。建議由一個或兩個部門負責監管，而不是由多個部門共同負責。這樣一旦食品安全出了問題，比較容易找到哪一個部門來負責。

我認為，食品安全監管理想的狀態就是由單一的部門來執行，這樣可以有效地進行管理。曾經有人表示，國際上實行食品安全集中監管的國家都是加拿大、丹麥這樣的國家，人口少容易實現集中管理，而中國很大，生產者眾多，特別是小農戶眾多，好像難以實現集中監管。但是我認為，全產業鏈的集中管理不但可以實現集中監管，而且行政效率會更高，管理條例會更精簡，可以真正實現無縫隙的管理。在這種情況下，生產者被重復管理的情況也會減少，會更愿意遵守管理規定。

中國經濟時報：我國的農產品和食品安全標準和國外相比似乎更低。許多生產者注重農產品和食品安全多數時候也是因為要顧及國外市場而不是國內。你對這種標準不一致的現象有什么看法？

張云華：我國的農產品標準與其他發達國家相比的確比較低，標準的多和雜也是問題所在。讓大家生氣的一個現象就是，最高質量的農產品出口，而國內的農產品卻是相對低標準的，既然可以生產出高質量的東西，為什么不可以向國內消費者提供？從深層次來講，食品也像其他商品一樣，存在分等分級的問題。但食品與其他商品的不同之處在于，食品應該達到一個硬性的質量標準，即安全標準。安全是農產品食品的底線，不能不安全，在安全的底線上再進行分等分級。

國內和國際標準的差距也是影響國內農產品食品安全的重要因素。標準低，企業達到這種不安全的低標準就可以銷售，即便不安全但它是符合標準的，監測部門也就無能為力。在法律上，生產者就沒有責任。但這種低標準的確有害，特別是對某些特殊人群，比如老人和兒童。標準的不科學、低水平對消費者而言是一個隱患，對生產者也是不好的引導。

從成本價格來講，提高食品安全標準，可能會影響產量，造成生產者退出、食品價格上升，可能會產生有些人“吃不上”的問題，也可能連帶產生失業、收入問題，這些問題交織在一起，也是很多人擔心的原因。

成本問題確實存在，但如今國家的溫飽問題已經解決，大家的需求已經從“吃飽”轉換到“吃好”，在這種消費者要求轉變的情況下，食品安全監管對食品安全標準的要求應該提高。對糧食、肉類、奶、蔬菜應該有比過去更高的標準。從成本來講，如果大家都生產安全的高標準產品，整體環境好了，規模經濟使成本的上升就不會太高，恰恰是少數生產者生產的高標準食品的價格會很高。

價格是最好的信號，讓價格來引導生產和消費，實現優質優價，這樣市場就會呈現一個良性的發展狀態。

中國經濟時報：價格信號的調節作用能夠影響農產品的生產品質，還有其他的影響方式能在利益上引導生產者主動保證產品的安全和質量嗎？

張云華：價格是最好的調節手段，其他的還是要從監管上來切入。對高毒違禁農藥的監管要加強，對農藥生產、流通環節的監管也要加強，不讓這些高毒違禁農藥進入農資市場，農民也就不會去使用。還有就是要做好服務，讓農民和其他生產者能夠更好地接受實現農產品質量安全的技術，比如農藥劑量和使用時間的標準和技術規范等等。對企業也是一樣，添加劑要有合理使用的規范。政府應該有相應的培訓服務，這樣的服務工作對食品安全這樣的具有社會公益性質的事業，是更為有效的引導方式。