專家建議允許集體土地進入建設用地市場，建立和完善開放、競爭、有序的土地市場

“在社會主義市場經濟體制下，建立開放、競爭、統一而有序的土地市場的首要條件是要轉變政府職能。實行土地資源市場配置，市場是土地資源的基本配置者，政府不能再充當土地資源基本配置者的角色。”原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源8月7日在北京大學憲法與行政法研究中心及北大法學院人大與議會研究中心等單位主辦的“城鄉規劃、土地征收與農民權利保障學術研討會”上就《土地管理法》修改提出了系統的建議。

鄭振源表示，土地管理制度改革涉及土地產權、財稅制度、行政管理制度等多方面的制度安排，必須在社會主義市場經濟體制的制度框架下，與土地產權、財稅制度、行政管理制度等方面的改革協調推進，才能奏效，因此需要有全面、系統、科學的頂層設計和規劃。

鄭振源提出，土地管理制度改革的核心是要推進土地利用方式和土地資源配置方式的根本轉變：從粗放型土地利用方式向集約型土地利用方式轉變，從土地資源計劃配置向市場配置轉變，使后者成為前者的必要條件。

對于現在廣受爭議的土地財政問題，鄭振源提出要轉變政府職能，政府的職責是管理土地而不是經營土地。政府的職能在于：制定市場運行規則，培育和完善土地市場；維護市場秩序，保證市場正常運行；彌補和糾正市場之不足。政府是土地市場的管理員，而不是土地市場的經紀人。所以。政府退出土地經營領域，具體地說，政府應放棄土地供給（主要是建設用地供給）的壟斷，改由市場提供土地；政府不要圈地辦開發區，要改“筑巢引鳳”為“集鳳筑巢”；應取消政府的行政定價權，土地價格由市場決定。政府雖是國有土地所有者的代表，但不應直接參與土地經營。國有土地的經營要交給相對獨立于政府的土地儲備中心或國資委，或另設土地銀行等類似機構來承擔。鄭振源強調，若由土地儲備中心承擔國有土地經營的任務，其經營方針也要改變。它不應再是政府壟斷建設用地供給的工具，不應以增加政府土地財政收入為目的，充當頭號地產商，而要以調劑市場上建設用地余缺、提供公共品用地為目的。

北京大學憲法與行政法研究中心張千帆教授對當前引起廣泛爭議的土地征收問題從憲法和法律的角度進行了分析。他表示，農村是否應該城市化是一個城鄉規劃問題，與土地征收無關。一方面，征收程序未必有助于保證規劃的合理性，我國當前沖突頻發的農村征地即是明證。另一方面，城市化實質上僅涉及土地權屬和用途的變更，完全可以通過農民、村集體、城市居民或開發商之間的自愿協議完成。政府的正當角色是審批規劃的合理性，而非直接介入征地。