改革開放以來，中國在規避“大城市病”、推動區域發展的理論基礎上，選擇了“控制大城市規模，積極發展小城鎮”的城市化發展思路。但是，在實際過程中，大城市的規模似乎并未得到有效控制，大部分地區的小城鎮也并未發揮有效作用。進入新世紀以來，在國家層面對小城鎮發展有了進一步的表述，開始“有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，引導城鎮密集區有序發展”；為了促進農村改革發展、推進城鄉一體化，中國“十一五”規劃提出要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，積極穩妥地推進城鎮化”。“十二五”規劃又提出，“促進大中小城市和小城鎮協調發展”、“有重點地發展小城鎮”。在中國，小城鎮的發展是城鎮化建設的重要一環。

小城鎮在中國城鄉統籌發展戰略中的地位

中國小城鎮更多地是散落在廣袤的農村區域。小城鎮被描繪為“城市化因素散落在農村的明珠”，是“城鄉互動的橋頭堡”，因而被理想化地賦予了“三重功能”。

一是小城鎮能夠促進城鄉產業合作。一方面，小城鎮鑲嵌在農村大地，面向農業，能夠較為全面地掌握農業產業、農村發展的總體情況；另一方面，小城鎮雖然扎根農村，但是支撐其發展的產業與農村已經有明顯區分，它以工商業、服務業，特別是服務于農業的生產生活服務為主要經營內容。這樣，小城鎮作為溝通城鄉的“城市之尾、農村之首”的地位就顯現出來。在城鄉二元結構仍然存在的情況下，小城鎮在城鄉產業交流、協作的過程中不可或缺。

二是小城鎮能夠促進農村剩余勞動力的轉移。“減少農民數量”是中國城鎮化過程的基本要求。農業技術的現代化已經使得農村本身不能容納過多的勞動力，因而非農業產業最集中的小城鎮理論上可以發揮吸引農村剩余勞動力轉移的功能。實際上，中國東部發達地區特別是江浙地區，由于鎮域經濟的發達，確實使得這一理論成為現實。

三是小城鎮能夠有效縮小城鄉發展的差異。在“城鄉二元”的結構內部，小城鎮的發展無疑是促進城鄉交流的重要樞紐。由于鑲嵌于農村地帶，小城鎮具有推進農村產業升級的便利條件，在吸收農村人口上比大城市更具成本優勢。而且，除了在經濟上帶動農村發展、縮小城鄉差異以外，小城鎮一定程度上也促使城鄉居民生活方式、價值觀念升級，縮小了城鄉發展精神層面的差異。

中國小城鎮建設的三大誤區

與西方發達國家相比，中國的小城鎮建設是一個“人為規劃”的結果，換言之，它更多是國家發展戰略的一環，因而在實際運行過程中還存在不少誤區。

第一，中國小城鎮建設存在動力“倒置”問題。在先發工業國家，小城鎮是城市帶或城市群的重要組成部分。小城鎮從大城市的發展中尋求到產業合作和發展動力。可是，在中國，大多小城鎮散落于農村大地，被更多地強調從農村內部集聚資源。中國小城鎮對農村人口的吸收大多是通過鄉鎮企業來進行的，但是實際情況是，大多鄉鎮企業分散在農村內部而非建制鎮。

第二，中國小城鎮存在“重硬件、輕軟件”的建設思路。許多城鎮熱衷于建設樓堂館所、整修街道鎮區，卻忽視產業規劃和配套服務，因而導致一些留在城鎮的鄉鎮企業職工過著“白天出工干活、晚上回家睡覺”的“候鳥式”生活。在中西部地區，很多小城鎮停留在“趕集”的水平。在東部一些小城鎮，基層政府只顧招商引資，不顧居民生活環境，往往導致一方面煙囪高立、工業經濟欣欣向榮，另一方面，城鎮街道污水橫流、蠅蚊肆虐，當地百姓叫苦連天。另外，由于缺乏基本的日常管理，一些新興的小城鎮人員混雜，甚至成為“黃賭毒”聚集、藏污納垢的場所。

第三，對中國小城鎮的“社區建設”缺乏應有的重視。社區是城鎮居民生活的基本區域，它在整合舊居民和“新移民”方面發揮著重要作用。但是，中國本身缺少“公民社會”的傳統，計劃經濟時代形成的“單位體制”，對處理公民與國家關系有著深刻的影響。在實際發展過程中，小城鎮的社區要么成為政府系統的“附屬單位”，承擔著很多行政職能；要么發育不完善，無法發揮功能。未經發育和重視不夠的社區，消解著城鎮發展的社會基礎，非但未形成應有的公共服務能力，還降低了小城鎮對居民的吸引力，這成為小城鎮可持續發展的重要障礙。

中國小城鎮建設的思路調整

中國小城鎮建設之所以困難重重，最主要的原因是“動力倒置”。要明白，小城鎮不是特定區域的獨立王國，其發展的根基雖然在農村大地，但是離開了更廣闊區域的經濟社會環境，其競爭優勢也會暗淡無光，僅僅著眼于小城鎮轄地區域的發展，是沒有出路的。

因而必須要轉換思路，對于小城鎮的發展，不能采取“撒胡椒面”的方法，而應該重點關注縣域城鎮、城市圈或城市帶周邊城鎮的發展。要根據小城鎮自身的區位和資源優勢，推動小城鎮從更廣闊的空間尋求動力，積極主動地爭取產業合作、融入中心城市區域，制定聯結區域市場、輻射農村腹地、突出發展特色的發展戰略，真正進入到“區域需求—城鎮溝通—帶動農村”的體系中來。

（作者單位：中南大學公共管理學院）