從理論上說，地方政府債務是由財政收支缺口產生的，但收支缺口反過來是地方政府根據舉債約束和上級資助的激勵進行選擇的結果。為了對地方政府債務形成有效管理，使其在財政分權制度下盡可能地為地方公共財政起到良性的推動作用，市場約束、中央直接控制、規則管理和協商管理成為各國對地方政府債務進行管理的基本政策工具。

市場約束。在發達的市場經濟中，資本市場本身就會對地方政府的借債行為形成約束。地方政府為了在借貸市場上樹立良好的融資信譽，會主動對自己進行財務約束。不過，市場約束要能夠產生效果，需要一些相應的制度基礎。首先，國內的金融市場必須是自由、開放和完善的，政府無法通過對金融中介的管制或者干預把自己置于借款人的優先地位。其次，地方政府的未償付貸款和償款能力等信息必須及時對投資者公開。再次，中央政府能夠以可信的方式表明其不會在地方政府瀕臨破產時進行援助的立場。最后，地方政府能夠有專門的部門負責從市場信息到借款政策的傳導。

行政控制。在一些國家，中央政府會直接對地方政府的借款實行控制。例如，對地方政府按年度（或更短的時間窗口）進行借款總額控制（立陶宛）；禁止地方政府對外借款（墨西哥）；對地方政府的借款進行審查和監督（印度、玻利維亞）；地方政府的借款先由中央政府集中進行，然后再向各級政府轉借（拉脫維亞、印度尼西亞）。但這種嚴格管理的實際效果可能并不盡如人意。如果地方政府的預算支出得到了中央的支持，那么實際上中央就為地方提供了隱形的財政擔保，會引發預算軟約束問題。如果地方政府財政支出決策還有一定的自主性，這一問題就會更加嚴重。此外，地方政府還可能為了使投資項目和借款申請順利通過，選擇最容易受中央青睞的項目，而不是根據投資回報和項目風險進行選擇。中央與地方政府的信息不對稱問題也是中央直接控制地方借款不能起到良好效果的又一原因。

規則管理。規則管理的指標包括地方財政赤字上限（西班牙）、地方政府償債能力指數（日本）、地方債務累積上限（匈牙利）、地方公共支出水平（德國）等。一方面，由于規則管理更加清晰、透明、方便操作且易于投資者掌握，可以降低預算軟約束的消極影響。但另一方面，規則管理缺乏靈活變通的空間。如在經濟遭遇外部沖擊時，難以通過財政政策來緩解經濟下滑、失業上升等困難。此外，如果規則管理只是針對總體的預算平衡，地方政府為了保持預算平衡，可能會將財政支出在經常性支出和資本性支出之間進行轉移，導致其中某項支出不足引起財政結構方面的一定失衡。而如果沒有考慮到預算外項目或者具有半政府性質的單位（如地方的國有企業），那么地方負債可能會從預算內轉移到預算外并逐漸積累。

協商管理。這種模式存在于澳大利亞和一些歐洲國家，是對其他幾種模式的折中。中央政府和地方政府會就地方債務問題進行持續的協商討論，通過討論促使地方政府把地方經濟自身發展和國家整體的宏觀經濟穩定都納入考量，同時也為針對不同地區作出區別規定留出了一定空間。通過組織各層級的政府對話，可以更有效地實現宏觀經濟穩定，同時又能保持一定的靈活性以應對外部沖擊。然而在操作不當時，也可能削弱中央政府的權威，造成地方政府的預算軟約束。

需要特別指出的是，在中國這樣的轉型經濟中推動地方政府債務融資的可持續發展，不僅需要考慮財政管理的技術性因素，包括對宏觀經濟的把握，健全的法律法規，對地方政府運用復雜金融衍生工具的限制，會計、審計和財務信息披露規范和標準的引入，專業的財政制度和指標體系的建設等；更重要的是那些影響地方債務融資發展的“軟”因素——政策制定者、財務管理者、投資者和普通居民等，對于地方政府債務問題所持的態度。特別是在2007—2008年的次貸危機發生之后，轉型經濟體比工業國家所受的沖擊更大，社會各方面對于地方政府進入金融市場可能會持更加謹慎的態度。

（作者單位：中央財經大學財稅研究所）