最近，筆者在福建某地調研，聽到一位地方負責干部談改革問題，他說：中央提出改革要進行頂層設計，我們非常贊成，關鍵是中央應當加快推進。聽起來他的意思是：中央對改革的頂層設計步子太慢，以至于地方已經(jīng)等得著急了。由此，筆者感到，在一些地方官員批評農民有“等靠要”思想的時候，其實他們自己也在“等靠要”。改革的頂層設計并不只是中央的設計，也應當是“地方設計”、“基層設計”。

“頂層設計”需要地方和基層的“設計”

所謂改革的“頂層設計”，就是對改革進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃和設計。頂層設計是一個新名詞，含義卻并不新，因為從全局和戰(zhàn)略的高度對改革進行規(guī)劃設計，這是中央的一貫要求。或許強調“頂層”也包含了對最高層級的改革領導者加強改革設計的要求，但事實上，我國改革從來就是自上而下和自下而上互動和結合的結果。鄧小平多次講過，中央設計的改革方案很多來自基層的創(chuàng)新實踐。1987年6月12日，鄧小平在會見外賓時說，“開始的時候，并不是所有的人都贊成改革。有兩個省帶頭”，一個是四川，一個是安徽，“我們就是根據(jù)這兩個省積累的經(jīng)驗，制定了關于改革的方針政策”。他明確承認，農村改革中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“不是我們中央的功績”。即使改革方案不是來源于地方經(jīng)驗，改革方案的實施也要從地方基層的試點開始。因為中國作為一個長期實行中央集權體制的國家，許多地方就是國家的縮小版，地方基層的“設計”往往也可以成為頂層的“設計”。所以自古就有“宰相必起于州部”的說法，有了治理一個縣、一個省的經(jīng)驗，就具備了治理整個國家的經(jīng)驗基礎。

在改革的現(xiàn)實中，加強基層地方的改革試驗，正是改革“頂層設計”的一部分。比如說，在國家發(fā)改委制定的《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中，就明確要求“在新的歷史時期，經(jīng)濟特區(qū)要繼續(xù)發(fā)揚愛拼敢贏、敢為人先、勇于探索、開拓創(chuàng)新的精神，率先試驗一些重大改革措施，爭取率先突破，繼續(xù)發(fā)揮改革開放示范和帶動作用”。中央正指望地方創(chuàng)造改革經(jīng)驗，“率先突破”，“發(fā)揮改革開放示范和帶動作用”呢！對期待中央加快改革頂層設計的地方官員來說，中央已經(jīng)把球回踢給了他們。

應當說，從改革開放以來，我國改革開放總設計師鄧小平所提出的“鄧小平理論”就是一個中國改革的頂層設計，歷次黨代表大會的工作報告則都是階段性的改革頂層設計，改革的原則和方針政策都是十分明確的，關鍵在于各地根據(jù)本地實際創(chuàng)造性地加以貫徹落實，從而充分體現(xiàn)并且豐富和完善中央的“頂層設計”。雖然許多重要改革仍然需要自上而下的部署，但地方基層積極進行試驗、試點，始終是地方基層參與改革頂層設計的必要環(huán)節(jié)。

地方率先改革是大勢所趨也是策略需要

中央判斷本世紀頭20年是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，如果說前10是發(fā)展機遇期的話，那么后10不僅僅是發(fā)展機遇期，也是改革機遇期。早在1982年為從1980年到2000年20年的奮斗目標進行規(guī)劃時鄧小平曾經(jīng)說，“前10年要為后10年做好準備”。就本世紀頭20年來說，前10年的發(fā)展不僅為后10年的發(fā)展做了準備，也為后10年的改革做了準備。而如果說頭20年戰(zhàn)略機遇期結束的時候中國還將面臨更長時間發(fā)展機遇期的話，那么，從現(xiàn)在開始的 10年就要為今后一二十年的發(fā)展做好準備。這個準備首要一條就是改革。人們應當認識到，在以科學發(fā)展為主題、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線的“十二五”時期，領導干部需要出的政績已經(jīng)從“發(fā)展政績”轉移到“改革政績”了。一方面，改革開放30多年來，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的能量已經(jīng)釋放到了極限，誰能通過改革形成新的發(fā)展方式，誰就能夠掌握新的發(fā)展階段的發(fā)展先機、占領新的發(fā)展高地。另一方面，從改革開放前30年的經(jīng)驗來看，真正發(fā)展得快的地方，也都是先出了“改革政績”，然后才創(chuàng)造出“發(fā)展政績”的。在現(xiàn)階段，如果從各地政府網(wǎng)站上查閱政府工作報告以及當?shù)氐摹笆濉币?guī)劃，人們可以看到，傳統(tǒng)發(fā)展方式仍具有很強的慣性作用。在“大干快上”的氛圍仍然濃厚的背景下，誰大膽改革，誰就可能先出“改革政績”。

此外，筆者之所以強烈建議地方積極主動地推進改革，也是因為現(xiàn)階段我國改革要想盡快有所突破，關鍵并不在“頂層”，而在地方基層，這是因為，“頂層”改革和“基層”改革孰先孰后必須服從于先易后難的策略原則。改革是從一種利益關系格局向更合理的利益關系格局轉變、從一種治理方式向更合理高效的治理方式轉變，必須以不導致社會秩序劇烈動蕩為前提，如果出現(xiàn)社會秩序的劇烈變動以至于影響經(jīng)濟社會大局的話，推動這種轉變的改革政策就會損害大多數(shù)人的利益而不具備政治合法性。從實際情況看，恰恰是頂層的改革涉及最核心的利益關系的調整，每走一步都是“敏感”問題，有可能引起震動、震蕩，調整起來困難重重。而地方和基層的權力始終在上級政權的控制之下，地方和基層無論怎么改革，都可以在可控、有序的前提下進行，可以成為頂層改革的一種試驗，使整個改革穩(wěn)妥有序、水到渠成，而不會導致失控和失序的問題。