研討和制定“十二五”改革規劃，我認為關鍵和重點是建立拉動消費的體制機制。這里，我就以拉動消費為重點的“十二五”改革，簡要地提出以下5點建議。

一、關于“十二五”改革的突出特點

“十二五”規劃綱要和今年改革重點工作部署都強調推進轉變經濟發展方式的改革，目標和方向是很明確的。從現實來看，我國確實到了從改變生產關系、做大經濟總量轉向改變經濟結構、建設消費大國的歷史拐點。為此，“十二五”要把改變經濟結構、形成公平與可持續的科學發展，作為改革攻堅的重要目標。這既是“十二五”改革的突出特點，也是二次轉型與改革的歷史任務。無論是發展還是改革，“十二五”確實是歷史轉型的關鍵5年。把握“十二五”改革的突出特點，對加快推進“十二五”經濟發展方式轉變和改革攻堅具有重要意義。

二、關于“十二五”改變經濟結構的關鍵和重點

我的基本看法是，“十二五”能不能初步實現由投資主導向消費主導的轉型，既是轉變經濟發展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩定，又決定著長期的可持續發展。這是因為：

1．投資-消費失衡已成為經濟生活和經濟運行中的突出矛盾。雖然最近一兩年消費率有所回升，但當前實際消費增速又出現了回落跡象，居民消費傾向尚未明顯改善。這使經濟增長被迫更加依賴于投資出口，進一步增大了經濟生活和宏觀經濟運行的矛盾。

2．消費率持續下降的深層次根源是體制因素。這些年來，經濟生活面臨的突出矛盾是：GDP增速很快，消費率不升反降。產生這個問題的深層次原因在于，以做大GDP、國富優先發展為主要特征的政府主導型經濟增長方式，使國家生產能力的增長快于居民消費能力的增長，并不斷拉大貧富差距。應當說，改變投資-消費失衡，的確有一個發展導向的問題，即要從追求GDP總量導向轉向國民收入導向，從國富優先的發展導向轉向民富優先的發展導向。

3．如果相關政策和改革到位，“十二五”有可能初步實現從投資主導向消費主導的轉型。力爭用五年左右時間，把消費率從48%提高到55%左右，把居民消費率從35%提高到45%左右，就能初步形成消費主導的基本格局。對此，建議把提高消費率作為“十二五”改革專項規劃的重要約束性目標。

三、關于以拉動消費為重點的幾項改革建議

“十二五”時期，拉動居民消費重在推進相關改革。主要建議是：

1．建議年內盡快出臺收入分配改革方案。這項改革，不僅社會各方面的期盼非常大，而且對拉動消費具有決定性影響。建議上半年征求社會意見，年內盡快出臺。當前，這項改革已箭在弦上，不得不發，而且要發而有力。（1）我國勞動報酬已經到了一個拐點。應當進一步完善勞資協商機制，適當提高勞動者報酬和最低工資標準。（2）確立“十二五”城鄉差距、行業差距等收入分配差距控制目標，以及擴大中等收入者占比的目標。（3）進一步規范收入分配秩序，采取措施治理灰色收入，實現財政預算和國有資產管理透明化，為中長期收入分配治理奠定重要基礎。

2．建議“十二五”初步實現城鄉基本公共服務均等化。去年，我院受國家發改委委托完成“十二五”基本公共服務均等化政策研究。總的結論是，“十二五”有條件比原計劃提前5年初步實現城鄉基本公共服務均等化。這樣，不僅有利于改變消費預期，而且對化解社會矛盾也具有重大影響。（1）建議年內出臺“十二五”基本公共服務均等化全國性規劃。（2）繼續加大基本公共服務投入力度。根據我們的測算，未來5年，要初步實現基本公共服務均等化，中央及地方財政大概需要投入15萬億到20萬億元。從中央和省兩級財政的綜合情況看，只要下決心調整財政支出結構，這個投資規模是能夠做到的。（3）重點推進教育醫療體制改革，尤其是要加快公立醫院改革。（4）推進以公益性為目標的事業單位改革。剛剛出臺的“事業機構改革方案”是個好文件，問題在于：首先，要把事業單位改革與基本公共服務體系建設相結合，統籌考慮；其次，要有推進力度，在未來的2-3年切實有所突破。

3. 建議加快推進農民工市民化進程。“十二五”總體上解決有條件的農民工市民化的時機、條件成熟，建議盡快出臺國家層面的行動方案，促進這項改革的重要突破。

4. 建議加快城鎮基本住房保障體系建設。在加大保障性住房建設的同時，需要注意的問題是：（1）基本保障性住房建設中要明確土地、政府投資等約束性指標，切實加強監督、監察。（2）防止基本住房保障體系建設走形變樣，以及由此引發新的社會矛盾。（3）研究出臺基本保障性住房的相關管理制度，包括后期管理、政府監管等。

四、關于中長期改革的幾個問題

解決投資-消費失衡，拉動居民消費，既需要解決某些急迫解決的突出問題，也需要研究解決深層次的重大改革問題。

1．關于推進以擴大消費為重點的財稅體制改革。從擴大消費需求、加快轉變經濟發展方式的要求看，當前宏觀稅負偏高，財稅體制改革嚴重滯后。建議在“十二五”前兩年，盡快出臺并啟動新一輪以民富優先發展為目標的財稅體制改革。按照基本公共服務均等化的要求調整中央與地方的財稅關系，破題地方土地財政的依賴問題。“十二五”末期努力實現各級政府事權與財力的基本平衡。

2．關于以公益性為重要目標優化國有資源配置。基本的判斷是：公共產品短缺取代私人產品短缺已成為我國經濟社會發展的突出矛盾。在這個特定背景下，不能繼續把更多地國有資源用在做大GDP上，應下決心把一部分國有資源配置在公共服務領域。“十二五”頭兩年，應在加快研究的基礎上，盡快出臺進一步優化國有資源配置的改革方案。同時，加大對國有壟斷行業收租分紅的力度，用于補充基本公共服務投資。這應當成為“十二五”改革規劃的重大課題。

3. 盡快研究教育、醫療、文化市場的開放問題。在確立政府主體地位和主導作用的同時，為吸引社會投資，適應多元公共服務需求，建議盡快適度開放教育、醫療、文化市場。可選擇有條件的地區進行試點探索，比如海南正在建設國際旅游島，可以考慮支持鼓勵海南在這方面先行先試。

4．關于以政府轉型為主線的行政體制改革。“十一五”時期，行政體制在大部門體制改革等方面有一定進展，但與加快轉變經濟發展方式的要求還有明顯差距：（1）經濟運行中的政府主導，有明顯強化的趨勢，市場在資源配置中的基礎性作用受到一定程度的削弱。（2）市場監管體制和市場流通體制改革的滯后，反映出政府市場監管中的責任缺位、監管體制的低效率，以及市場流通環節的某些秩序混亂。（3）政府自身利益傾向日趨突出，行政成本膨脹等問題不僅有禁無止，而且有進一步擴大的勢頭。

加快以政府轉型為主線的行政體制改革，是“十二五”加快轉變經濟發展方式和改革攻堅的關鍵和重點。對此建議：（1）加快完善中央、地方公共職責分工體制，進一步加強中央對地方的行政問責。（2）按照十七屆二中全會的要求，努力建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力規范運作機制，有效地規范部門利益。（3）切實加強政府自身建設與改革，在公車改革、削減行政支出等方面盡快取得實質性突破，提升社會各方面對行政體制改革的信心。

五、關于改革的高層次綜合協調

“十一五”以來，中央一再強調改革是經濟社會發展的主要動力，強調改革進入攻堅時期，強調要以“更大的決心和勇氣”推動重點領域和關鍵環節的改革。應當說，過去幾年，改革在多方面有一定進展。

隨著內外環境的變化，“十二五”改革面臨著更為復雜的形勢和挑戰。例如：第一，這些年的高增長掩蓋了許多深層次的體制機制問題，由此弱化了改革力度，使某些改革實際上處于可有可無的狀態；第二，對形成宏觀經濟波動中的體制問題研究解決的不夠，一些重大改革存在著久拖不決或決而不做的問題；第三，協調各方面利益關系的改革難度明顯加大，改革處在缺乏共識、動力不足的困境。

當前，社會各方面對“改革的頂層設計”寄予了很大期望。建議盡快成立高層次綜合性的改革協調機構，其主要任務是：（1）加強對“十二五”改革的總體策劃和行動方案研究。（2）加強對重大改革的統一協調。（3）加強推進改革的力度，改進推進方式。

（本文是作者在李克強副總理主持的國務院“十二五”國家級重點專項規劃編制工作座談會上的發言提綱，2011年4月29日，北京。）