隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民群眾對居住需求的不斷增加，土地的稀缺性日益顯現(xiàn)。推進土地管理制度改革，促進有限的土地資源得到科學、高效的利用，是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求。

一、政府管理職能與國有土地的經(jīng)營職能分開

黨的十七大提出，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。根據(jù)中央的精神，反思我國土地管理體制，一個突出的問題，是政府既負責土地管理，又負責國有土地經(jīng)營。經(jīng)營是市場主體的活動，具體到國有土地的經(jīng)營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責，客觀上使各級城市政府成了市場競爭的主體，這是我國土地管理失控，產(chǎn)生一系列問題的主要制度根源。我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。我們的做法，是在社會主義市場經(jīng)濟尚未建立以前形成的，有其歷史必然性和合理性。但隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，其弊端越來越明顯，應(yīng)當成為改革的重點。有些西方市場經(jīng)濟國家，如荷蘭，政府的土地管理十分嚴格，法律規(guī)定，凡土地買賣，政府有優(yōu)先購買權(quán)。同時，法律還規(guī)定，政府不得通過土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是控制房價，解決居民的住房問題。香港和荷蘭的經(jīng)驗表明，在成熟的市場經(jīng)濟體中，政府管理部門不能同時又是市場經(jīng)營主體。我國城市土地國家所有，經(jīng)營性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。

參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，可以考慮成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。由于是國有公司，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀調(diào)控的責任。

隨著財稅體制改革的深化，國家對土地收益的使用支出，也要嚴格規(guī)范，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。把經(jīng)營土地的職能分解出去以后，各級政府就可以集中精力加強土地管理。其核心職能，一是嚴格實施土地利用規(guī)劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調(diào)控。耕地保護是土地規(guī)劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產(chǎn)權(quán)保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。

至于非經(jīng)營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府負責運作，對此應(yīng)建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會的監(jiān)督。