“居住證制度”改革：預期與局限

2010年5月27日，在《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（下稱《通知》）中說：“要深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度”。這被媒體視為戶籍制度改革的新舉措。那么，如何解讀此項改革的政策含義？

■在全國范圍內實行居住證制度不是戶籍制度改革，而是流動人口管理制度改革

如果要落實《通知》精神，就得讓實行暫住證制度的城市，廢除暫住證，實行居住證，并以此完善暫住人口登記制度。但《通知》沒有涉及到城市公共資源的共享問題。《通知》給地方政府以很大的政策具體化空間，使其在落實中央政策過程中少遇阻力。不同的城市、根據不同的具體情況，可以不同程度地降低公共資源與福利共享門檻。從這一意義上說，《通知》對地方政府的強制性并不強。地方政府可以根據當地的社會發展、勞動力需求、經濟增速目標，制定實行居住證管理福利政策。因此，居住證制度是對暫住證制度的改革，而非對戶籍制度的改革。因為在居住證制度實施中可能涉及到子女教育、社會保障等利益相關內容，故此項制度的實行，可能會在連帶效應中強化流動人口信息登記工作，給流動人口的管理與服務工作帶來一定程度的方便。

從這個意義上說，居住證與戶口簿不可同日而語。有城市戶口簿，就可以購買經濟適用房、租住廉租房、享受城市低保、孩子在城市接受教育并在城市考取大學、如果符合選舉年齡，還可以享受選舉權與被選舉權。但如果是流動人口，即使持有居住證，也很難享有上述的各項福利或權利。

■不同城市附著在居住證上的有限福利內容，也套用原有以戶口制定福利政策的舊套路，而非制度創新

從本質上說，這些內容大多都是中央政府屢次發文件強調的內容。比如說流動人口子女在城市享有九年義務制教育問題、流動人口參加社會保障問題、計劃生育基本項目技術服務等，都是中央各部委明確發文強調的內容。地方政府本應該不打折扣地執行，但卻因為種種原因，或者執行不力、或者只配發文件，但卻“難以落實”，造成中央與地方之間政策執行中的各種矛盾，給流動人口帶來這樣或者那樣的困難。近期各地推行的居住證制度，實際是把中央政府的政策精神，附著在居住證上落實。而這種落實，都附加了很多條件限制。比如居住證制度的始作俑者上海，即使你持有居住證滿一定年限，并完全符合落戶規定，也需要排隊等落戶指標。更何況所謂的人才居住證，本身就與絕大多數農民工相距甚遠。

■“在全國范圍內實行居住證制度”需要與“中小城市、縣城、中心鎮放寬戶籍政策”區別執行

對于縣城與中心鎮來說，如果條件合適，就不需要實行居住證，而可以一步完成就地落戶。對于某些中小城市來說，經過改革開放以來三十多年的建設，已經具備接納流動人口的條件，亦當一步到位。應當明白，居住證制度不是“放寬戶籍制度”的先決條件，也不是放寬戶籍制度的必經階段。當然，在實踐過程中，也要堅決反對那些將征地拆遷與“中央加快戶籍制度改革”等相結合的做法，更要反對那些將釘子戶歸因于反對中央城市化政策的行動邏輯。

■實現政策預期，需要解決的三個制度性問題

總之，居住證對暫住證的代替，不是戶籍制度的改革。另外，在執行中央政策的過程中，暫住證改為居住證應該具備更多內涵，不能僅僅換封皮，而應該對流動人口的實實在在的保護與服務。流動人口參加了勞動，上交了稅收，做出了貢獻，就應該受到勞動法的保護。現在，如果要在福利制度上解決流動人口的難題，需要解決這樣三個制度性問題：

第一，高中階段教育對流動人口子女的開放，以居住地安排高考政策的開放。教材的地區分割性特點，使流動人口子女在流入地接受完義務教育以后，不得不回原籍接受高中教育。倘若有些子女不能回原籍接受高中階段教育，則不得不在流入地接受高中階段教育，可他們卻不得不回戶籍所在地參加高考，與戶籍所在地的高中學生一起應對大學考試。如果教材有別、進度不同，則接續就是不得不考慮的問題。父母親在外地打工，子女離開了父母親的考試，也是一個不得不安排的困難。何況，對于絕大多數城市來說，繼初中畢業生數量迅速下滑之后，高中畢業生的數量也開始迅速下滑了。城市原有的教育資源，完全可以由流動人口子女所共享。

第二，城市對流動人口的保障性住房制度的開放。如果沒有住房，流動人口——尤其是農村流動人口就不得不在城市的城鄉結合部尋找駐地。而城鄉結合部的城市公共資源，像教育和醫療資源等，都是最薄弱的。這就將城鄉差距變相地帶入了城市，形成新的二元差距。流動人口仍然被處于相對剝奪地位。故保障性住房，是流動人口能否被城市化的一個非常主要的變數。

第三，城市對流動人口政治權利的開放。現在的流動人口，實質上解決的是城市的勞動力所需，而沒有被視為具有同等社會地位的政治主體。畢竟，流動人口對城市的管理、資源配置、選舉等，都難以參與意見。如果沒有選舉權與被選舉權的保障，流動人口就永遠被視為二等公民，難以體現出“同城同待遇”。

因此，對于絕大多數鄉鎮及縣城來說，沒有必要實施所謂的居住證。應該直接一次性解決有條件進城農村流動人口的戶籍問題。故居住證制度，只在大中城市和特大城市才具有一定的制度安排合理性。在戶籍制度背后的、與戶籍相關的一系列福利制度的同城同待遇，是考驗政府執政能力的主要指標。哪個城市在新一輪改革中吸引了流動人口的進入，哪個城市就會抓住發展機遇，促成迅速的增長。哪個城市仍然在“調控”所謂的流動人口，或者仍然在做所謂限制“低素質流動人口進入”的那種不切實際的美夢，則哪個城市就會仍然被局限在增長的邊緣。

居住證可能只是歷史的過客，不會存在多長時間。2億多流動人口不會為此而積極主動地換本子，或者去辦一個沒有多大用處的本子。如果做得不好，就有可能淪為制度性“雞肋”。如何避免此制度的“雞肋”缺陷，是各級政府推行中需要慎重考慮的問題。（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員。