“居住證制度”改革：預期與局限

2010年5月27日，在《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（下稱《通知》）中說：“要深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度”。這被媒體視為戶籍制度改革的新舉措。那么，如何解讀此項改革的政策含義？

■在全國范圍內實行居住證制度不是戶籍制度改革，而是流動人口管理制度改革

如果要落實《通知》精神，就得讓實行暫住證制度的城市，廢除暫住證，實行居住證，并以此完善暫住人口登記制度。但《通知》沒有涉及到城市公共資源的共享問題?！锻ㄖ方o地方政府以很大的政策具體化空間，使其在落實中央政策過程中少遇阻力。不同的城市、根據不同的具體情況，可以不同程度地降低公共資源與福利共享門檻。從這一意義上說，《通知》對地方政府的強制性并不強。地方政府可以根據當地的社會發展、勞動力需求、經濟增速目標，制定實行居住證管理福利政策。因此，居住證制度是對暫住證制度的改革，而非對戶籍制度的改革。因為在居住證制度實施中可能涉及到子女教育、社會保障等利益相關內容，故此項制度的實行，可能會在連帶效應中強化流動人口信息登記工作，給流動人口的管理與服務工作帶來一定程度的方便。

從這個意義上說，居住證與戶口簿不可同日而語。有城市戶口簿，就可以購買經濟適用房、租住廉租房、享受城市低保、孩子在城市接受教育并在城市考取大學、如果符合選舉年齡，還可以享受選舉權與被選舉權。但如果是流動人口，即使持有居住證，也很難享有上述的各項福利或權利。

■不同城市附著在居住證上的有限福利內容，也套用原有以戶口制定福利政策的舊套路，而非制度創新

從本質上說，這些內容大多都是中央政府屢次發文件強調的內容。比如說流動人口子女在城市享有九年義務制教育問題、流動人口參加社會保障問題、計劃生育基本項目技術服務等，都是中央各部委明確發文強調的內容。地方政府本應該不打折扣地執行，但卻因為種種原因，或者執行不力、或者只配發文件，但卻“難以落實”，造成中央與地方之間政策執行中的各種矛盾，給流動人口帶來這樣或者那樣的困難。近期各地推行的居住證制度，實際是把中央政府的政策精神，附著在居住證上落實。而這種落實，都附加了很多條件限制。比如居住證制度的始作俑者上海，即使你持有居住證滿一定年限，并完全符合落戶規定，也需要排隊等落戶指標。更何況所謂的人才居住證，本身就與絕大多數農民工相距甚遠。