四、中國社會養老保障制度的改革

對國外社會養老保障制度的歷史考察表明，財政危機只是20世紀70年代歐洲社會保障危機的表面原因，其深層次原因是勞動力市場的困境和危機。比如，人口老齡化的確導致領取養老金人口的增加，但它更重要的影響體現在勞動力市場上。概括起來看，勞動力市場與社會保障之間并非簡單的單向或雙向作用，而是復雜的系統過程，其機理是：工業化過程中人口與勞動力市場的變革等因素創建了社會保障制度，接著已形成的社會保障制度和其他經濟社會制度又反作用于勞動力市場，引起勞動力市場的演變，而勞動力市場的演變又進一步引起社會保障制度的變化；同時，勞動力市場的基本特征也是社會保障制度基本特征形成的重要基礎和演化動力。

因此，我們不僅需要關注我國人口與勞動力市場的現狀與趨勢在構建社會養老保障的作用，更需要關注社會養老保障制度對未來勞動力市場的潛在影響，以避免最終出現勞動力市場和社會養老保障制度的雙重危機。

（一）構建多層次的社會養老保障體系

國際養老保障的實踐表明，沒有一成不變的、放之四海而皆準的養老保障模式，任何養老保障模式的構建過程都是與本國社會經濟發展水平、人口與勞動力市場結構和政治構架動態協調的過程。我國應該在強調養老保障再分配功能和可持續性的基礎上，建立一個保障水平和資金籌集渠道多層次的、覆蓋城鄉的社會養老保障體系。其中，第一層次專為最低收入或無收入的老年人設計，資金來源于稅收，無需繳費（最低收入者也沒有能力繳費），保障對象是經過家計調查后確定的生活水平低于最低貧困線的老年人，使他們達到最低生活標準；第二層次是現行的現收現付制；第三層次是強制性個人積累賬戶；第四個層次是自愿退休儲蓄和非年金收入（政府提供政策優惠）；第五層次是我國傳統的家庭、鄰里和社會互助養老。與中國傳統社會養老保障體系相比，多層次社會養老保障體系突出了政府社會養老保障責任主體的身份和養老保障框架的一致性（城鄉二元但有效銜接），將“社會統籌與個人賬戶相結合”的養老保險體系擴展為國家、社會（企業）、個人（家庭）共擔風險的養老保障體系。

實際上，多層次養老保障制度是包含了現收現付和基金積累制的混合體系。現收現付制的優勢在于可以迅速建立全額的養老金領取權，并使處于支付階段的養老金免受通貨膨脹的影響，還可以根據經濟增長情況來改變養老金的實際價值，但它容易受勞動者與領取養老金者的相對比例減少的影響，它還使得養老金領取者依賴于未來的勞動力。由于現收現付制將是目前和將來一段時間內，大量老年人獲得養老收入的主要來源，政府也需要對退休者的養老保障信守承諾，不能在短期內取消現收現付制；另一方面，快速老齡化將是我國不可扭轉的一個人口現象，強制性的個人積累賬戶是個人與社會共同承擔責任，降低老年收入風險的一個重要渠道。

（三）構建靈活而安全的勞動力市場

世界各國都試圖勞動力市場的靈活性和安全性之間尋求平衡，即追求靈活安全性（flexcurity），中國也不例外。我國勞動力市場雖然局部保護過度，但總體上還是過于靈活，目前需要適當加強勞動力市場的保護，提高其安全性，這就需要提高社會養老保障的覆蓋面，主要是提高非正規就業者和農民的社會保障覆蓋率。加快新型農村社會養老保險制度建設是提高農民社會養老保險覆蓋面的主要措施，通過強調政府、集體和個人（家庭）的多方責任，到2020年將新農保覆蓋到農村所有目標人群。另一方面，我國現有城鎮社會養老保險即將實現轉移接續，但它不能從根本上改變非正規就業者收入低、工作不安全等基本特征，因而難以從根本上解決非正規就業者的養老保障問題，直接將城鎮社會養老保險擴展到非正規就業者和自雇者行不通，需要對現行養老保險制度進行重大改革，結合非正規就業和自雇者的特點，在繳費基數、繳費率和支付條件上重新設計，幫助多數非正規就業者參與社會養老保險。

勞動力市場的靈活性要求社會養老保險體系多元而有效銜接。發展中國家社會養老保障的碎片化特征值得我們深思，過度碎片化無疑導致養老保障體系的混亂和無效率，但一定程度的碎片化對發展中國家也有積極影響。我國城鄉、地區和行業間的收入差距相當大，適度碎片化可以化解養老保障制度的剛性，滿足不同收入水平的社會養老需要。我們可以在適當保持養老保障體系的支付水平差異（城鄉差異和地區差異）現狀下，化碎片化為多元化。如社會養老保障的第一層次可以分為城鄉二元體系，第二層次可以分為農業就業者、非正規就業者和正規就業者三元體系[1]。但需要注意，不能繼續以往的多元分割制度，而要形成多元、有效銜接的城鄉社會養老保障制度體系，目前主要是實現流動人口社會養老保障的有效銜接。

（三）提升政府養老保障的管理能力

任何一個成功的養老保障體系都離不開政府強有力的支持和監管，包括政府養老保障體系的構建能力與執行能力、財政支出的效率及養老金的監管能力。不同類型的社會養老保障制度對政府的治理能力要求不同，現收現付制對政府繳費收取能力、繳費和支付待遇時所需要的數據管理能力有較高要求，而積累型繳費制除了以上要求外，還需要政府有資本市場和監管金融機構的經驗積累。

多層次養老保障體系首先需要政府構建和完善一個以目標定位為基礎的家計調查制度，針對個人經濟狀況（收入和資產狀況）進行調查，以確定是否需要給申請人以收入扶持。根據我國國情，可以授予當事人對某些社會救助待遇法律上可實施的申請權，個人在經濟狀況低于法律規定的下限時提交申請，有關機構對申請進行調查，然后確定是否發送補助及補助標準。但家計調查中需要嚴格防范最低收入制度的逆效應和道德風險。最低收入支持政策可能會促使低收入、資產少的人故意減少自己的經濟收入，以使自己符合該制度的收入要求；降低民眾儲蓄和就業的積極性；鼓勵老年人將財產轉移給子女等；它還可能促使一些人利用欺騙手段來獲取待遇。

政府還需要提高養老保障政策的執行力。擴大養老保障的覆蓋面與政府的行政管理能力密切相關。從理論上講，我國相關法律要求非正規部門的雇主和雇員繳納養老保險金，但實際上，與一些發展中國家相似，我國非正規部門養老保障的逃費率比較高，特別是農民工的參保率并不高，2008年，參加基本養老保險的農民工僅4000萬，不到全部農民工的30%。究其原因，這與農民工受到社會排斥有關。雇主不如實登記雇員數量，或者不為所有雇員登記，少報雇員的收入，或者只登記而不繳費；雇員也往往缺乏遠視，他們可能更關心自己暫時的收入、疾病風險或者子女的教育投資；由于監管困難、制度局限、以及經濟增長方面的考慮，地方政府往往缺乏足夠動力（成本較高）去追繳這部分逃費。因此，政府一方面要強化自身養老保障責任主體的身份，嚴格監督雇主的養老保障繳費行為，另一方面要加強宣傳和教育，鼓勵、監督非正規就業者和自雇者參與養老保險計劃。

（四）構建有效監管下的競爭性養老金基金管理和投資體制

多層次養老保障體系的重要一環是個人積累（強制和自愿）的養老金賬戶。積累制養老金主要存在四種運作模式：投資管理公司的分散管理與投資、公共機構的集中管理和投資、職業養老金模式（發達國家），以及養老保障信托基金。積累制養老金模式的選擇取決于凈收益率與風險之間的權衡，主要問題在于基金投資的公共政策選擇和公司投資策略設計。

在社會保險金的運營方面，私營養老金和政府運營養老金都存在問題。發達國家多采用基金會形式管理職業養老金，實行“審慎人”的監管規則，由于交易活動不很頻繁，養老基金會的運營成本較低，且其平均收益率一般相當于或者高于智利的基金管理公司所獲得收益率。但是由于沒有收益率的嚴格要求和較少的投資組合限制，這種模式（基金會形式）的成功與否很大程度上取決于信用制度和監管制度的完備程度，一旦缺乏監管，這種模式可能出現巨大的委托代理問題。鑒于我國信用體系不甚完善，誠信制度比較薄弱，養老金基金會的運營模式代理成本很高，我們應該采用基金管理公司的養老金運營模式，同時努力完善信用體系，加強政府監管，促進基金管理公司之間的競爭，努力在養老金管理機構的管理與投資成本、政府的監管成本以及養老金的收益率之間建立平衡關系。另外，可以預先建立一個養老保障信托基金或緩沖基金，用于預防現收現付和過快的老齡化帶來的財政壓力，等中國深度老齡化時使用該基金，在安全度過該階段之后便可以逐漸取消它。建立信托基金的資金可以來自于出售國有資產的部分所得，也可以來自于對一些壟斷企業征收特別稅收（暴利稅）等。