三、國外養老保障制度變革的教訓與借鑒

從以上分析可以看出，人口與勞動力市場的變化與養老保障制度的變革之間存在千絲萬縷的聯系。因此，我們可以通過勞動力市場的比較來探討養老保障構建問題。從人口與勞動力市場來看，中國在城市化、工業化方面與歐洲國家建立養老保障制度時有相似之處，人口老齡化、知識化與20世紀中后期的歐洲有相似之處，中國的勞動力市場結構、非正規就業者的規模和特點則與發展中國家存在頗多相似。

（一）養老保障制度的剛性與可持續發展

發達國家養老保障面臨的主要問題是如何調整養老保障體系，以應對老齡化危機，保證養老保障制度的可持續發展。發達國家為了維持高標準的福利水平，逐步建立起了一個龐大的公共開支體系。在1960-1992年間，OECD國家的養老保障支出從占GDP的比重從4-5%上升到10-12%，北歐福利國家則接近GDP的20%。由于養老保障的覆蓋面無法縮小，大幅下調給付標準可能導致政治風險，高額養老保障支出的剛性較強，因此在短期內難以降低。這種剛性又迫使發達國家政府實行赤字財政政策，通過發行巨額公債來彌補日益擴張的養老保障支出，導致社會養老保障制度比較脆弱。一旦面臨沖擊，比如經濟衰退和人口老齡化的加劇，養老保障制度便難以為繼。

由于養老保障制度的剛性較強，養老保障政策在發達國家成為政治高壓線，往往決定著政黨政治，消減養老保障支付的政策面臨巨大的政治風險，而且，養老保障支出短期內的劇烈波動也會嚴重損害全體國民的福利水平。這就要求政府在制定和執行養老保障繳費標準和支付水平方面，在領取資格和支付項目上，在普惠與家計調查之間，在長期與短期之間尋找一種平衡，構建具有彈性的社會養老保障體系，使養老保障能夠經得起各種長期的干擾沖擊和短期的激烈沖擊。

（二）養老保障模式的選擇

無論是世界銀行倡導的三支柱（1994年）和五支柱模式（2001年），還是國際勞工組織偏好的結構多元的養老保障體系，國際養老保障都趨向于多元化，以分散和降低養老保障的風險。但是從國際養老保障理論與實踐的爭論來看，在如何構建多支柱的養老保障體系上，學者和政策制定者們似乎并沒有形成一致的結論。比如，個人賬戶制對現收現付制的優勢并確定。通常認為基金制不受贍養率變化的影響，基金制計劃中總有足夠的財力來支付其他成員的養老金。問題在于，基金制計劃雖然可能擁有足夠的財力以支付對其所有的貨幣索償，但現在的基金制計劃的參與者（未來的退休者）能否獲得足夠的商品和服務，最終取決于他退休時整個社會的商品和服務的數量。除非基金制能夠增加未來的產出水平，否則現收現付制與基金制具有完全相同的結果。世界銀行的經濟學家在提出三支柱養老金制度時，更多考慮了它對儲蓄、激勵和經濟增長等經濟方面的影響，某種程度上對養老保障制度本身的福利（再分配）功能重視卻不夠。因此，在構建我國社會養老保障制度模式時，需要認真思考現收現付制和個人賬戶積累制的優劣所在。

（三）養老保障覆蓋面與逃費問題

當前發展中國家養老保障中面臨的最大問題是覆蓋率偏低。拉美國家在實行養老金制度改革之后，繳費人口都出現了下降趨勢，拉美國家的總體養老保障的覆蓋率從改革前的38%下降到了2002年的27%，非正規部門養老保障的參與率則從1980年的2/3下降到了2002年的1/3。此外，發展中國家還面臨養老保險逃費的難題。1980年代，巴西的逃費率達到60%；1990年代，阿根廷的逃費率達到49%，秘魯達到33%，智利低收入雇員的逃費率則高達55%，拉丁美洲的逃費率也普遍在40%-50%。養老保障覆蓋面不足的原因多種多樣，其中，非正規部門的逐漸擴大是主要原因。非正規就業者和自雇者多不愿或者沒有能力為養老進行繳費和投資；大多數發展中國家在向非正規部門擴展養老保障時持謹慎態度，政府為了管理方便對非正規部門參與養老保險設置了許多限制；同時，許多發展中國家的政府往往缺乏處理大量與養老保障制度及養老保險基金運行有關的管理能力。這些因素都使得非正規就業者無法有效參與養老保障。

（四）養老保險金管理與投資的高成本問題

多數拉美國家采用私營養老金計劃，獲得了較好收益，比如智利在1981年到2005年的25年間的養老基金年投資回報率為10%，阿根廷在1994年到2002年之間的年投資回報率也為10%。但是養老金私營化帶來了一些問題，比如拉美國家對養老金企業的市場準入、投資工具與范圍、投資收益率等制定了嚴格的監管措施，導致市場壟斷趨勢加強、養老金公司投資策略出現“羊群效應”，以及產生了高額的管理成本。

除了高額成本外，許多國家的個人賬戶在收費和支出的行政管理、保險和AFP（養老金管理公司）的其他活動之間的透明度不高，賬戶資金容易被挪用，資金安全性讓人擔憂。阿根廷養老金個人賬戶的管理者（養老金管理公司）可以隨意劃分保險和管理費，哥倫比亞的養老金管理公司則對個人的失業保險和自愿性保險額外收取費用。此外，私營的養老金還可能出現管理公司對個人賬戶持有人進行欺詐和誤導的問題，因為直接的風險往往不是由養老金管理公司承擔，而是由賬戶持有人來承擔。在政府缺乏有效監管的情況下，養老金管理公司為了某種利益，可能出現上述行為，比如1988-1993年英國個人養老金計劃由于管理不善，導致英國壽險業出現150億英鎊（245億美元）的巨額損失。