目前，政府在房地產市場中的角色是多重的、沖突的。正確定位政府的角色，既需要政府區分市場行為、公共職能行為和市場監管行為，更需要進行政府體制改革和相應的制度設計。

我國的房地產市場，一直搖擺于政府管制與市場調節之間，幾乎政府每一次調控措施出臺都給房地產市場帶來一次價格上漲效應，調控與漲價之間似乎已經產生了緊密配合的聯動關系。2005年至今，中央接連出臺一系列政策來遏制房價暴漲的勢頭，而今樓價剛剛有點下跌，卻又引發人們擔心，“救市”的聲音不絕于耳。政府這一房地產市場中不可或缺的主體，在房地產市場中到底應當扮演什么角色，值得我們深入思考。

筆者認為，我國房地產市場問題的解決，恐怕不能簡單地套用政府對普通市場管理模式來思考。鑒于政府在房地產市場的參與深度，要解決表面所出現的房地產市場問題，必須進行更深層面的制度反思，重構政府在房地產制度中的角色。

一、政府在房地產市場的多重角色及其沖突

(一)房地產市場參與者和房地產市場調控者的角色沖突。

在我國，用于商業化開發的建設用地均由國家所有，政府不僅通過項目審批控制房地產開發類型、開發規模和開發主體等，而且政府也是房地產市場的參與主體。政府尤其是地方政府在房地產市場中的主體地位表現在：

第一，政府是土地的供應者。住宅用地完全控制在政府手中，雖然有土地利用總體規劃控制，但是地方政府總是可以控制土地的供應量、供應類型及轉讓價格。為了避免國有資產流失，同時也為了房地產開發用地取得的公平，政府引入公開競爭機制，拍賣、招標和掛牌。這也成為在房地產市場需求旺盛的情形下，導致土地價格上揚的主要誘因之一。

第二，政府通過參與房地產市場，進行房地產開發獲得收益。政府不僅通過出讓土地使用權獲取土地收益，而且設立許多國營或國有企業進行土地儲備開發，將生地變成熟地，然后再出讓。另外，政府還設立許多國營或國有房地產開發公司，直接參與房地產開發。這些開發活動，成為地方政府財政的主要來源。

第三，政府又是市場的調控者。政府需要穩定經濟、防范金融風險、保障社會公平、解決民生問題，因此政府又設法抑制高揚的房地產市場價格、抑制房地產開發投機行為。

但是，政府的這些角色是沖突的。作為市場的參與者，渴望價格上漲，因而出現房價走低時，政府會采取救市措施；作為社會管理者和市場監管者，政府渴望平抑價格，解決廣大居民的基本居住問題。這樣的矛盾的角色疊加，讓政府陷入一種“剪不斷，理還亂”的角色困惑之中。

上述角色沖突直接導致政府在公共管理職能與土地市場參與主體之間發生利益沖突時，更多地會基于經濟人理性進行政策選擇。往往會試圖最小化地實現政府所需承擔之公共責任。政府在房地產市場監管主體與市場參與主體之間的沖突，在現實中演化為中央政府與地方政府的沖突。總體上，在房地產市場中，中央政府主要扮演了干預者的角色，而地方政府主要是成為直接參與市場的主體。中央政府對市場的干預與地方政府的既得利益存在一定沖突。在這種情形下，可以想象我國房地產市場調控措施為什么總會難以取得預期的效果，甚至背道而行。