“小地主大佃農政策”是臺灣新近推行的一項土地改革政策，因實施未久，其政策效果尚待觀察。此前，臺灣已經先后實施過兩次土地改革。第一次是1949年展開的一連串農地改革措施，包括耕地三七五減租、公地放領與耕者有其田，但因側重在土地所有權分配，以至于耕地生產規模零細狹小，從而形成農地租賃市場停滯、耕地規模難以擴大的窘境。為提升農場經營效率，降低農業生產成本，臺灣的“行政院”于1982年核定“第二階段農地改革方案”，其目的在于改善農業結構，促進農業發展，但是該方案實施結果成效不彰。嗣后，政府乃朝向“放寬農地農有，落實農地農用”調適政策方針，然而出現結構僵固的現象，亟待調整適應。在此背景下，政府于2009年5月正式啟動實施“小地主大佃農”政策，自稱此政策為第三次土地改革。

“小地主大佃農政策”的目標在于“建立老農退休機制，調整農業勞動結構年輕化”，以及“推動農業經營企業化、提升農業競爭力”。基于這兩個目標，為鼓勵“小地主”出租農地，政府建立了老農退休機制，包括：（一）維護老年農民現有福利；（二）提高老農退休生活質量。為協助大佃農承租農地以朝向企業化經營，降低生產成本，提高經營效率與效益，進而改善農業經營結構，政府又提供了兩類措施及誘因，包括：（一）提供大佃農長期承租農地租金及經營資金優惠貸款；（二）提供大佃農企業化經營輔導與補助，具體有基礎環境改善補助、產—制—儲—銷設施補助、企業化經營管理之輔導與咨詢服務、健康安全農產品驗證輔導與補助、天然災害處理方式。另外，還有配合措施，即利用租賃平臺——農地銀行，使農地流動性提升并得以地盡其利，借以改善農業經營環境，擴大農場經營規模。

我認為“小地主大佃農政策”似乎隱含著一個基本假設，即農場規模和生產力之間呈現著正相關。雖然這僅是假設，但是從一些實證研究來看，大致而言，擴大農場經營規模，可望獲致規模經濟的效益。這對農場經營規模普遍偏低的臺灣而言，借由承租方式以擴大農場經營規模，仍具有相當的意義。然而，擴大農場經營規模，雖是改善農業結構的基本要件，但要使該項工作得以順利推展，還需著手調整農業基礎條件。我認為應該從農業勞動結構（基于農業勞動制度、農業教育推廣制度、社會安全制度）、農地產權結構（基于土地產權制度、農地貸款制度、土地繼承制度）、農業經營結構（基于農業組織制度、農產交易制度、農業賦稅制度）三方面，加以檢視新租賃政策是否確實進行了農業基礎條件的調整，進而改善農業結構，以達成擴大農場經營規模之目標。

從制度設計的觀點而言，此一新租賃政策的推動，可通過農業基礎條件的調整，進而改善農業勞動結構、農地產權結構、農業經營結構，有助于擴大農場經營規模。然而，從規劃內容發現，目前“小地主大佃農政策”仍然存在諸多問題，表現在四個方面：（一）耕地三七五租佃制負面影響猶存，降低農民參與新租賃方案之意愿；（二）新租賃策略適用對象及范圍，仍有規范不足之處；（三）農地銀行缺乏有效機能，難以促進承租農地集中整合；（四）休耕補貼形同租金低限，不利新租賃政策之推行。

為利于今后新租賃政策推動，我認為未來政策調整應從四個方向著手：（一）加強倡導新租賃制系自由協商議訂，不受耕地三七五租佃制之約束；（二）新租賃策略適用對象及范圍，應予檢討其合宜性；（三）獎勵耕地結構重整，以利承租耕地集中經營；（四）檢討農地休耕補貼給付措施，以利新租賃政策之施行。但是，該政策提供獎勵誘因以幫助大佃農從事農業經營，仍應避免擠壓小農發展空間，這樣方能兼顧大佃農和小農發展權益，以共創雙贏之基礎。

文章出處：中國社會科學報