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      韓康:中國行政管理體制改革思路的反思
      www.xpshebei.com?2010-01-20 17:06? 韓康?來源:中國經(jīng)濟(jì)時報    我來說兩句

      但是,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府并沒有弱化社會生產(chǎn)管理職能,更沒有退出直接社會生產(chǎn)領(lǐng)域,恰恰相反,政府在大力推動國有企業(yè)發(fā)展和國有資本增長的新形勢下,保持和強(qiáng)化了自己參與社會生產(chǎn)的能力,強(qiáng)化了管理社會生產(chǎn)的職能。30年來,在政府選定的許多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里,已經(jīng)建立了一個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群,國有企業(yè)資本的總量迅速增長。根據(jù)2007年5月國資委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù),僅國有重點(diǎn)企業(yè)的資產(chǎn)已達(dá)到16.0748萬億元,加上四大國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)22.5萬億元,總量為38.57萬億元,相當(dāng)2007年國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.56倍。如果把金融、電力、電信、鐵路、航空、石油、煙草、鹽業(yè)等29個政府壟斷行業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)算上,這個總量還要大得多。根據(jù)國家工商總局2007年的統(tǒng)計,在企業(yè)實(shí)收注冊資本中,國有企業(yè)資本占48.1%,國內(nèi)私人企業(yè)、港澳臺企業(yè)和外商企業(yè)的資本分別占28%、7.3%和8.7%。就是說,國有資產(chǎn)的注冊資本總量約占全部企業(yè)注冊資本總量的一半。政府管理這個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本的運(yùn)營,需要承擔(dān)巨大的管理職能和管理責(zé)任,要花費(fèi)巨大的管理成本。而到目前為止,這個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本的利潤收益,還沒有正式列入政府公共財政收入的序列。

      另一方面,在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中,政府在公共管理方面的職能也在不斷擴(kuò)大。瓦格納所講的隨著工業(yè)化全面高速發(fā)展而帶來的國家經(jīng)濟(jì)力量和政府管理不斷強(qiáng)化的種種情況,在中國也是存在的。中國將長期是一個發(fā)展中國家,在工業(yè)化過程中的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、國土資源與環(huán)境保護(hù)、建立創(chuàng)新型國家、國家經(jīng)濟(jì)安全、控制龐大人口的增長、市場秩序的維護(hù),以及謀劃全球發(fā)展戰(zhàn)略等方面的任務(wù)很重,可以說,“瓦格納定理”在中國存在的理由,可能更加充分。

      這樣,在上述兩種力量的同時推動下,就出現(xiàn)了政府繼續(xù)承擔(dān)并同時強(qiáng)化雙重管理職能的情況。一方面,政府管理規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本運(yùn)營,需要承擔(dān)巨大的管理職能和花費(fèi)巨大的管理成本。另一方面,社會對公共服務(wù)需求的壓力不斷增加,政府也必須不斷加大對公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投入,承擔(dān)起供給者的基本職能,以維持社會經(jīng)濟(jì)活動的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

      進(jìn)一步分析還會發(fā)現(xiàn),在實(shí)際運(yùn)作中,政府的第一種管理職能是有相當(dāng)“硬度”的。這種“硬度”,一是來自社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的自然特性,一旦政府介入對社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動的管理,其對所有生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理責(zé)任就不能稍有放松;二是來自政府機(jī)構(gòu)自身的利益考慮,因?yàn)樾惺股鐣?jīng)濟(jì)生產(chǎn)的管理職能使許多政府機(jī)構(gòu)享有大量支配資源要素的權(quán)力,要自覺減少這種權(quán)力幾乎是不可能的。在這種情況下,政府的第二種管理職能,即承擔(dān)滿足社會公共需求的職能,就出現(xiàn)了一種“剩余效應(yīng)”,即只有在充分滿足政府第一種具有“硬度”的職能出現(xiàn)剩余資源后,才能安排承擔(dān)第二種職能所需要的資源——包括財政資源和其他資源。這就是為什么在政府財政收入持續(xù)大幅度增長之后,用于投入社會公共需求的份額總是十分有限的根本原因。

      怎么辦?政府繼續(xù)承擔(dān)并同時強(qiáng)化雙重管理職能的狀況,對于建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo),完成新時期政府努力滿足人民群眾不斷增長的社會公共服務(wù)需求,在制度安排上是有邏輯矛盾的。因此,行政管理體制改革的方向,應(yīng)當(dāng)是逐步放松政府在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方面的強(qiáng)化管理,在保持國家必要控制力的條件下,把國有企業(yè)和國有資本的大量市場經(jīng)營活動放給多種所有制形式的企業(yè),把政府的管理職能、管理資源主要凝聚在社會公共服務(wù)上,把政府的管理體系轉(zhuǎn)變到社會公共服務(wù)體系上來。

      當(dāng)然,這種改革很可能要在一場深刻“震動”之后才能完成。

      (作者系國家行政學(xué)院副院長)


      責(zé)任編輯:趙舒文
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