但是，隨著市場經濟的發展，政府并沒有弱化社會生產管理職能，更沒有退出直接社會生產領域，恰恰相反，政府在大力推動國有企業發展和國有資本增長的新形勢下，保持和強化了自己參與社會生產的能力，強化了管理社會生產的職能。３０年來，在政府選定的許多基礎產業和戰略產業領域里，已經建立了一個規模巨大的國有企業群，國有企業資本的總量迅速增長。根據２００７年５月國資委網站公布的數據，僅國有重點企業的資產已達到１６．０７４８萬億元，加上四大國有商業銀行的資產２２．５萬億元，總量為３８．５７萬億元，相當２００７年國內生產總值的１．５６倍。如果把金融、電力、電信、鐵路、航空、石油、煙草、鹽業等２９個政府壟斷行業的資產統統算上，這個總量還要大得多。根據國家工商總局２００７年的統計，在企業實收注冊資本中，國有企業資本占４８．１％，國內私人企業、港澳臺企業和外商企業的資本分別占２８％、７．３％和８．７％。就是說，國有資產的注冊資本總量約占全部企業注冊資本總量的一半。政府管理這個規模巨大的國有企業群和國有資本的運營，需要承擔巨大的管理職能和管理責任，要花費巨大的管理成本。而到目前為止，這個規模巨大的國有企業群和國有資本的利潤收益，還沒有正式列入政府公共財政收入的序列。

另一方面，在改革開放和市場經濟發展的大環境中，政府在公共管理方面的職能也在不斷擴大。瓦格納所講的隨著工業化全面高速發展而帶來的國家經濟力量和政府管理不斷強化的種種情況，在中國也是存在的。中國將長期是一個發展中國家，在工業化過程中的城鄉協調與區域發展協調、國土資源與環境保護、建立創新型國家、國家經濟安全、控制龐大人口的增長、市場秩序的維護，以及謀劃全球發展戰略等方面的任務很重，可以說，“瓦格納定理”在中國存在的理由，可能更加充分。

這樣，在上述兩種力量的同時推動下，就出現了政府繼續承擔并同時強化雙重管理職能的情況。一方面，政府管理規模巨大的國有企業群和國有資本運營，需要承擔巨大的管理職能和花費巨大的管理成本。另一方面，社會對公共服務需求的壓力不斷增加，政府也必須不斷加大對公共經濟領域的投入，承擔起供給者的基本職能，以維持社會經濟活動的正常運轉。

進一步分析還會發現，在實際運作中，政府的第一種管理職能是有相當“硬度”的。這種“硬度”，一是來自社會經濟生產的自然特性，一旦政府介入對社會經濟生產活動的管理，其對所有生產經營環節的管理責任就不能稍有放松；二是來自政府機構自身的利益考慮，因為行使社會經濟生產的管理職能使許多政府機構享有大量支配資源要素的權力，要自覺減少這種權力幾乎是不可能的。在這種情況下，政府的第二種管理職能，即承擔滿足社會公共需求的職能，就出現了一種“剩余效應”，即只有在充分滿足政府第一種具有“硬度”的職能出現剩余資源后，才能安排承擔第二種職能所需要的資源——包括財政資源和其他資源。這就是為什么在政府財政收入持續大幅度增長之后，用于投入社會公共需求的份額總是十分有限的根本原因。

怎么辦？政府繼續承擔并同時強化雙重管理職能的狀況，對于建設公共服務型政府的目標，完成新時期政府努力滿足人民群眾不斷增長的社會公共服務需求，在制度安排上是有邏輯矛盾的。因此，行政管理體制改革的方向，應當是逐步放松政府在經濟生產方面的強化管理，在保持國家必要控制力的條件下，把國有企業和國有資本的大量市場經營活動放給多種所有制形式的企業，把政府的管理職能、管理資源主要凝聚在社會公共服務上，把政府的管理體系轉變到社會公共服務體系上來。

當然，這種改革很可能要在一場深刻“震動”之后才能完成。

（作者系國家行政學院副院長）