在第二個層次的委托—代理關系中，議員組成議會，議會產生并監督政府，相對于政府而言，他們又是次級委托人。在某種意義上，政府與議會之間構成一種雙邊壟斷的供求關系。議會是用財政撥款來交換政府提供的服務。政府生產各種公共產品，但只能將之“出售給”議會；議會代表人民向政府顯示需求，但也只能向政府“購買”公共產品。與一般商品買賣不同，議會與政府之間的交換不是逐一討價還價進行的。議會一般以年度為單位給予政府一次性財政撥款，政府則以施政計劃的形式承諾提供一定數量的總產出來換取議會對財政預算的批準。問題在于，這種雙邊壟斷中的雙方力量是不對等的。議會與政府之間存在信息不對稱，政府相對于議會具有信息優勢。議會撥款時需要了解政府的公共產品生產成本，但卻沒有充分的信息。由于在一國范圍內，只存在唯一合法政府，政府是壟斷的生產者，議會也無法比較其成本。另一方面，政府對自身的生產函數和成本函數有更準確的了解，會竭力向議會保密。而且，政府能夠準確了解議會的需求。結果，在議會與政府的博弈中，雖然議會擁有立法權和決策權，在政治上有一定優勢，但它在很大程度上要依賴政府所提供的相關信息。實際上議會通過的預算案，都是由政府編制和提出的，議會經常缺乏足夠信息對政府的預算要求提出異議。因此，在圍繞公共產品供求的談判中，政府處于有利地位，可以爭取到最大限額的財政預算，議會的決策權被大大削弱。

在公共權力委托—代理的權力鏈中，政府官員是議會、從而最終是全體人民的代理人。作為人民公仆，他們是必須維護所有者的利益。政治實踐中，人民選舉產生議員，議員組成議會，在議會中占多數席位的政黨獲得組閣權，政府的領導層由具有議員身份的多數黨領袖充當。這些通過政治選舉獲取執政地位的人，我們稱之為政治家（政客），一般又稱政務類文官。因為他們必須具有議員身份，其行為特征上面已經述及。所以，這里所說的政府官員只限于常任文官，即官僚。與股份制公司類似，人民作為國家的主人，擁有國家的所有權，但無法直接管理國家；官僚是管理專家，擁有管理國家所需的知識和技能，卻不是國家的所有者。民主政治將兩者聯系起來：人民具體化為選民，通過選舉確定執政者，聘用職業官僚，選民無需直接管理國家就能增加社會和自身利益；官僚則向政府和人民出售自己的管理技能，直接管理國家，獲取相應的薪酬。同樣，由于官僚是國家的實際管理者，具有管理經驗和信息優勢，很可能濫用授權，獲取私利，損害委托人的利益。尤其需要指出，由于國家管理與企業管理的環境存在較大差異，官僚行為的異化遠遠超過了職業經理人的異化程度。一方面，政府是公共產品的壟斷性生產者，其生產成本無法衡量，績效難以評估，官僚能夠便利地追求權力增加、機構擴大、在職消費、在職閑暇和預算規模最大化。另一方面，官僚行使的是公共權力，能夠強制性支配人們的行為，容易蛻變成人民的主宰。官僚往往把玩權力，肆意支配他人，產生官僚主義；貪污受賄，以權謀私，通過腐敗形式獲取私利。