很顯然，由于每個選民都是理性的經濟人，他會精確地進行計算，只有在凈收益值R大于零時才會參與選舉等政治活動。現實中，一方面由于公共權力通過人民—議會—政府等環節層層進行委托，委托代理鏈條很長，監督信息難以收集，從而加大了監督成本。由于選民收集信息和參加投票活動的成本呈剛性，所得收益既不確定又具有公共性，在權衡損益之后，精明的選民會對政治活動采取不重視態度，也無積極性去表達自己的真實愿望，對集體行動采取某種不負責任的態度，從而表現出一種“合乎理性的無知”的行為模式。另一方面由于公共權力的產出在損益上具有公共性，分攤到個人身上的份額不大，集體中的個人有一種希望別人去努力而自己坐享其成的趨向，這種現象在經濟學中定義為“搭便車”問題。上述兩方面的原因，嚴重影響了大集體的行動效率，使集體行動難以徹底發揮其規模效應。所以，人民往往成為一個理論上的集體概念和抽象，而活生生的個體化的公共權力委托人卻沒有積極性去參與政治活動，經常保持“合乎理性的無知”狀態，采取機會主義行動，放任“搭便車”行為。首先選民將不花費成本去收集競選信息，至多只不過從候選人和大眾傳媒處獲取一些免費信息，在整體上保持對政治、對政黨、對候選人的無知狀態；其次，選民的理性驅使他不去參加投票，因為個人投票既無關大局又得不償失。

2.公共權力代理人的行為取向

在第一個層次的委托—代理關系中，議員是人民的初始代理人，負責集中和代表民意，確定國家的大政方針，制定政策和法律。議員是職業政治家，他們也是經濟人，其目的是當選和連任，并為此追求著選票最大化。如同經濟市場一樣，政治競爭也似一只“看不見的手”，驅使自利的政治家做出有利社會的舉動。在政治競爭中，為爭取選票，議員必須體察民意，與大多數人民保持一致，提出能夠得到多數選民擁護的政策。然而，首先政治競爭是不完全的，它需要巨額競選費用。相對于孤立分散、理性而無知的公眾而言，特殊利益集團因為實行了人數控制（即人數相對較少）和選擇性刺激（即在集體內對個人的獎勵與懲罰都具有針對性，從而能夠吸引或強迫個人為集體利益做貢獻），有著強大的凝聚力和協調一致性，比單個個體的行動更有效率，對政治生活的影響更大。議員往往傾向于有組織的利益集團，偏離公眾利益。在政治實踐中，議員、官僚與利益集團形成“鐵三角”，聯合操縱立法，使之有利于利益集團，而議員和官僚從中取得相應的回報。其次，管理國家是一件十分復雜的事務，政治活動需要大量的專業知識和技能。議員一般受過良好教育，屬于社會精英階層，同時具有強烈的政治積極性，他們擁有專業知識、從政經驗和信息優勢，比普通公眾更為了解國家的運作情況，容易利用之謀取私利。其三，議員是按選區選舉出來的，所代表的只是某一地區或行業中公眾的利益。為了獲得政治支持和選票以再次當選，議員經常采取本位主義立場，盡可能為本選區爭取更多的財政預算和福利項目，去滿足選民的要求。這導致整個預算規模的擴張，政府財政赤字增加。