（三）建立有利于防治腐敗的預算權力結構

這需要以各級人民代表大會為核心，以防治因預算失規、失序引發的腐敗為目的，建立集中統一的預算編制、執行和監督的權力結構。預算權力的集中統一性是公共財政體制的一個基本要求。自1999年預算改革以來，通過推行國庫收付、部門預算、統一采購和預算審批等制度，我國預算管理權力的統一性有了很大的加強，但分散性問題無論在預算編制、預算執行，還是在預算監督上，都依然存在。審計報告所揭示的26類預算失規、失序行為，在很大程度上就是我國預算權力結構還相對分散的結果。比如，一些部門通過虛報預算、長期不辦理決算、不細化預算、挪用預算、自行調整公款用途、預算收入(包括非稅收入)不上繳、向非預算單位或個人撥款等方式，不斷膨脹了部門對預算的二次分配權，這在一定程度上削弱了財政部統一管理預算編制和預算執行的權力。而國家發改委等綜合管理部門也有很大的預算分配權，這對財政部的預算管理權又構成了一定程度的分解。在預算監督方面也存在財政系統、審計系統和人大系統三分的局面，財政系統負責預算編制和預算執行的具體組織，審計系統側重預決算執行情況的監督，人大系統負責預決算審批和總體監督。由于財政系統和其他行政職能部門同屬于預算最大化的爭取方，他們雖有監督能力，但監督責任不明、監督動力不足，甚至自己也常常出現不小的預算違規行為自2003年，審計署推出審計結果公開制度起，財政部就是被點名批評的次數最多的部門之一，財政部在每年的審計報告中都被審計出有重大預算違規行為。參見2004—2008年審計公告。；審計系統有監督責任，但查處的力度有限我國現行《審計法》只賦予審計機關糾正、停止被審計單位的違法違規行為的權力，對直接責任人的處理只有建議權。；人大系統有充分的監督權力，但往往缺乏監督能力和完整的預決算信息，難免使其對預算的監督虛化。因而，三個系統都發揮不了令人滿意的預算監督效能。建構有中國特色的預算權力結構應該是在人民代表大會統一主導預算的前提下，做實預算執行力、預算監督力和預算編制力。其中，預算監督力是核心。我國現行的預算管理體制表明，人大不參與預算的編制使之難以深入了解行政系統對預算的需求，掌握完整的預算信息，給人大充分行使預算審批權、監督權帶來困難。預算監督是一項政治工作、法律工作，也是一項技術工作、常規工作，沒有預算審計就會虛化預算監督。我國實行“議行合一”的政治體制，人民代表大會行使預算主導權是該體制的應有之義。當然，我們的人民代表大會不搞西方式的“議會撥款”、“議會稅收動議”和“議會支出動議”，但可以建議人大的預算委員會與財政部合作共同編制預算，特別賦予其修改預算的權力，使之能夠在預算編制階段就掌握預算信息、監督預算的編制，從而改變目前人大在審議預算時的被動局面。同時，也可以建議審計署歸建于人大常委會，或者將審計署對政府部門的審計職能交由人大預算委員會履行。這樣有利于實化人大對預算的檢查、監督能力，而審計署的工作也更有權威。為了便于人民代表大會行使國家預算主導權，建議將人大預算委員會由現在的人大工作機構升格為人大專門委員會，使之成為我國預算審議、監督和執行檢查的核心機構。此外，為了強化財政部對經人大審批后的預算的執行組織力，必須進一步細化部門預算，尤其是部門的二級預算，最大限度地規制各職能部門對本級預算和所屬二級預算的二次分配權，減少預算支出調整的隨意性。其他綜合性調控部門和預算支出大戶，如發改委、中國人民銀行、科技部等可以向財政部提出預算編制和執行的建議，但不享有“先斬后奏”、“先行切割”、“強行分配”等破壞預算管理集中統一的權力。當然，財政部在預算編制、執行和管理方面都要率先自律垂范。