借調的尷尬處境：正是借調的隨意性，使得借調的負面效應往往難以避免

但是，作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，借調在發揮其積極作用的同時，往往也難免產生諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調的非正式性，因為借調不具有法律規范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協助方式。由于借調的這種非正式性，在某些情況下借調也可能導致對相關權益甚至對既有秩序和法律規范的侵害。

例如，我國《公務員法》規定了交流也規定了回避，對“交流與回避”的相關制度和程序設專章予以明確，對交流的方式、交流過程中各方主體的權利、義務和責任關系等皆有明確的規定。并且，伴隨著與之配套的相關法規、規章乃至其他規范性文件的不斷制定施行，無論調任、轉任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發展。與之相對，盡管借調在現實中普遍存在，也發揮著重要的作用，但是，借調在公務員法上的定位卻很尷尬?！敖枵{制度不完善”，這可以說是人們的一種共識?！豆珓諉T法》雖規定了作為正式交流形式的調任、轉任和掛職鍛煉，卻未對“借調”作出任何規定，并且，迄今為止國家尚沒有制定施行專門規范借調行為的統一制度或者法律規范，只是在個別領域或者個別地方頒布施行了一些層級較低的規范性文件，如《北京市建設委員會借調人員管理暫行辦法》、《哈密市借調人員管理暫行規定》等。在其他許多領域和地方，在許多情況下，“借調就是各部門一把手的權力”，“沒有制度的約束必然導致借調的隨意性”。

正是借調的隨意性，使得借調的負面效應往往難以避免，也成為了人們討論借調問題所普遍關注的熱點。關于該不該實施借調、該如何實施借調以及該從哪個單位借調誰，借調與公務員法所確立的職位分類、崗位責任制等處于什么關系，等等，這方面的基本制度闕如。相關程序規范闕如，沒有任何手續就借調，往往只是某位領導的一個電話，甚至只是一句話，就完成了借調。這種隨意性也許就是使某些被借調人員處于尷尬局面的罪魁禍首。同時，由于其隨意性，對于某些希望得到被借調機會的人來說，也是極為不公平；由于其隨意性，對于某些獲得被借調機會的人來說，權利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機關之間，“既不在原單位，也不在借調單位，被擱置在培訓中心，如同懸掛在空中，找不到一個可以支撐自己的定點與位置?！薄督M織部長前傳》的作者大木曾經親歷的沒有固定的辦公桌、沒有福利，即使有福利也要減半的那種被借調人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結局。不僅如此，被借調者“為了做出讓領導滿意的成績”，往往會格外賣力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態下，緣何能夠做到如此地步的付出？皆源于一種慣性思維：領導滿意，就有正式調進來的可能，也就能避免“漂”在機關里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。

這種不確定性源于人治，它使得借調形式能夠激發被借調人員的積極能動性，有助于實現“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負面效應，不僅有被借調人員的權利利益受損，而且有借調決策者的權力濫用甚至是權錢交易等腐敗，還會有因被借調人員“正式調進來的可能”轉變為現實，對按照公務員錄用、晉升的既有規范和秩序本該獲得那個職位的人的權利利益的侵害。為了避免或者減少這種負面效應，便有必要對借調公務員實行依法規制。