借調一般是指編制在原單位，被借調到上級或主管單位短期工作的行為。作為游離于《公務員法》之外的一種干部使用方式，借調干部相對隨意、不確定，少數人成功將借調變成了向上的捷徑，大部分在借調之后又不得不回到原單位。

借調在發揮其積極作用的同時，也存在著諸多尷尬。有人用懸在機關的“漂移族”來描述借調干部的處境，職位不穩定，心態、去向等處于“漂移”狀態。這不禁讓人提出種種追問：為何出現如此之多的借調現象？借調對目前的行政管理體制產生了怎樣的影響？如何對借調進行規范？讓我們聽聽專家怎么說，公眾怎么看，借調干部怎么想。

借調的單位人手不夠用，就從下面單位借調人員。借入隨意，退回也隨意，有時候甚至只要領導一句話就行，這個被稱為“漂在機關”的群體依然在上演著自己的故事

在鄉鎮乃至中央的許多機關里，生存著一個特殊的群體——借調干部。他們是從各個單位被“借”到上級機關工作的。“借調”，顧名思義，就是：你還是原單位的人，你的行政關系還在原單位，你還得到原單位領工資。機關先把你借來使用，有了機會再正式把你調過來，但這種機會往往少得可憐。借調作為一種特殊形式的機關工作人員流動方式，頗具中國特色。

如果從時間上進行追溯，中國古代官場上就存在借調現象。在1949年新中國成立之前，黨中央就從各個解放區借調干部到延安工作。比如八年抗戰時期的1944年，為了迎接中外記者延安訪問團，周恩來與負責具體接待領導工作的楊尚昆，就從各個機關借調了一批優秀干部和翻譯人員。新中國成立后到“文革”，中國迎來了社會主義改造與社會主義大建設，借調干部在各個地方都普遍存在，后來關于借調的一些規則也在這一時期開始形成，不過，都沒有具體的文件，只是一些約定俗成的規定。

在1980年代，借調成為向上級機關流動的一種重要方式，能夠被借調是一件很光榮的事，許多企業事業單位的工作人員，正是通過借調從而使命運發生根本轉折，走上從政之路，比如王岐山。1980年代，“借調干部”作為一個專門的名稱，流行一時，在很多的文學作品中都有反映。進入1990年代，特別是1993年10月，中國開始推行公務員制度以來，借調又進入到一個新階段。人們對借調這個群體的關注也在發生著細微的變化。而制度變遷背后借調人員的命運流轉，也隨之發生變化。

借調是人浮于事的表現，是干部管理體制中的一個“怪胎”。為什么這么說呢？借調的單位有事情，人手不夠用，就從下面單位借調人員，不管人家下面單位的工作怎么開展，人手是不是夠用。下面的單位只好也采用借調的方式來填補空缺，或者招聘臨時工。一層一層如此循環下去，借調現象就會變得無窮無盡，真是“天長地久有時盡，‘借調’綿綿無絕期”。

在編制面前，可以說被借調者與原單位都是“弱勢者”：借調人占有編制但不干活，新人就進不來，原單位還要給不干活的人發工資。同樣，被借調人員累死累活，不僅在借調單位沒有工資，也不能得到編制。在中國的組織人事制度中，編制是一個帶有多重涵義的詞語，其背后不僅有利益，更意味著某種合法性。借調者稱為“被剝削的長工”，本質上是干部管理制度不完備的必然后果。據我了解，在國外是根本不存在干部借調這種現象的，所以干部借調現象帶有極強的中國特色。

雖然《公務員法》已經正式實施，組織人事部門也出臺了一整套關于黨政機關工作人員的法律法規。但對于借調來說，依然是沒有統一規則的“自選動作”在發揮作用。雖然各地出臺了一些相關舉措，加強對借調人員的管理，比如今年以來，廣西賀州市八步區針對該區借調人員過多、借調程序不規范等問題，通過“管、治、建、疏、訓”五招，嚴格控制機關事業單位隨意借調工作人員，進一步規范了干部借調管理工作。但是借調隨意性仍然較大，借入的隨意，退回也隨意，有時候甚至只要領導一句話就行，這個被稱為“漂在機關”的群體依然在上演著自己的故事。

相對來說，掛職、輪崗、交流這幾種干部任用方式都比借調規范，在《公務員法》中，規定的公務員交流方式只有三種：調任、轉任和掛職鍛煉，借調只字未提。在我看來，借調也不可能像掛職、輪崗、交流一樣合法化，因為借調現象本身就是一個“怪胎”。

（作者為國家行政學院公共管理教研部教授）