自中央制訂“十一五”規劃始，深化行政管理體制改革一直是我國政府改革和發展戰略的中心和重點，而作為政府管理依據和基礎的政府職能的轉變更是改革的重中之重。１９９８年以前我國機構改革反復經歷精簡——膨脹怪圈，其根本原因就在于未與職能改革進行聯動，而１９９８年政府機構改革對政府職能的準確把握也使得我國政府機構框架在這次改革之后得以基本奠定。因此深化行政管理體制改革的關鍵在于轉變政府職能。然而，職能本身是個復雜概念，它不僅界定了政府該做什么，不該做什么，以及在其中應承擔的義務和責任，還與組織、流程、績效等因素密切相關，并且受政治價值、政治文化、政治體制等深層因素的影響。因此，政府職能轉變是一個系統的聯動工程，不能搞單兵突進，應從績效管理、流程再造、行政審批等相關改革領域尋找外圍突破口和切入點，以相關改革推動政府職能轉變的實現，并進而共同推進政府行政管理體制改革的持續深入。

第一，要以科學發展觀為指導推進績效政府建設。績效評估和管理是界定政府職能并約束其善加履行，為政府提供價值導向、行為標準、改革依據的有效工具。是否有一套與服務型政府內在價值一致的績效評估和管理體系，是關系我國政府職能改革是否能落到實處的重要因素。近年來我國政府績效改革不斷深入，各級政府績效管理和評估實踐也逐步走上了科學化、多元化、規范化的軌道，對政府職能轉變起到了有效的導向和矯正作用。但同時，改革過程中暴露出的一些問題，不僅制約著績效政府建設自身的發展，也有礙政府職能轉變的進一步深入。一是以發展經濟為主的績效評估價值導向未能根本轉變，科學發展觀尚未真正從政府書面話語體系落實到對地方政府的評價和官員的選拔任用之中，ＧＤＰ指標所占權重依然過高。二是指標欠科學、程序欠規范，評估帶有運動色彩，動輒搞末位淘汰和風暴問責，具有一定的隨意性，難以為政府職能調整提供理性規范的客觀依據。三是評估主體結構單一，多以行政權力及責任為基礎實行“內向性”、“單向性”的內部評估，外部主體缺乏制度性參與渠道，因此評估難以真實全面地反映公眾和社會對政府的真實評價。因此，必須以科學發展觀為指導建立常規化、規范化、科學化的績效評估和管理制度，適用一套經濟發展、公共服務和社會管理權重比例適度的指標體系，建立一系列科學規范的評估程序，使績效評估和管理真正發揮政府職能改革指示器和校正儀的作用。

第二，要從公眾根本需要出發推進政府流程再造。轉變政府職能應包含兩層意思：一是政府職能轉型，從管制型政府向服務型政府轉型，從經濟建設主導型政府向公共治理型政府轉型。二是政府職能調整，即根據環境變遷和時代需要對政府具體經濟社會管理職能進行調整和理順，其對癥之策就是進行政府流程再造。在管理邏輯上，流程應先于職能，只有明確做什么、怎么做，才能確定由哪些部門來執行，怎么分工、如何負責。現實中因職能產生的諸多管理問題，其癥結就在于職能的相對固化，導致流程和職能的邏輯順序在現實中被人為顛倒。因此政府職能調整和轉變要真正取得實效，必須回到管理本身應有的邏輯，要從公眾根本需要出發重新設計流程，并從流程入手進一步理順職能。隨著我國政府改革的不斷深入，尤其是行政審批制度改革的發展，各地政府對各自內部行政流程和部門間的交叉流程進行了不同程度的改造和優化，形成了許多很好的實踐。

第三，要以分權為核心進一步深化行政審批制度改革。從１９９７年深圳試點到２００４年《行政許可法》實施至今，行政審批制度改革在中國已走過了十年，政府的審批事項不斷精簡、審批職能不斷規范。但審批制度改革在還權社會、賦權于民的同時，也醞釀著政府自身權力結構的變化，一是橫向各職能部門間的權力重組和縱向不同層級間的權力分配，二是政府部門內部權力的分離。前者歷來是我國政府職能改革的重點，而后者，隨著黨的十七大建立大部門體制目標的提出，必然成為本輪行政管理體制改革的核心議題以及未來政府職能轉變的主要目標。大部門制的職能集中帶來了權力的集中，如何調整權力關系、消解部門利益、實現有效監督是關系大部門制及未來職能改革成敗的關鍵。我國行政審批制度改革實踐表明，以分權為核心進一步深化審批制度改革或許能夠提供解決問題的有效途徑。如果說中國行政審批制度改革在前期更多地聚焦于規范政府職能的內容和邊界，則未來的審批改革將更為關注政府行使職能的內部程序和對權力的監督，目前一些地方政府在這方面已有了一些很好的實踐。因此，未來的行政審批制度改革的主要內涵應是促進政府決策權、執行權、監督權的有效分離，從而切實保證政府職能轉變和大部門制預期改革目標的真正落實。

（作者單位：國家行政學院）