?*本文為作者主持的國家社會科學基金重點項目“基于科學發展觀的深化壟斷行業改革研究”(項目批準號:07AJY016)的階段性成果。
[摘要] 深化壟斷行業改革已成為中國經濟體制改革的攻堅內容。本文提出,深化中國壟斷行業改革的基本政策思路是:法律制度是深化壟斷行業改革的先導;促進競爭是深化壟斷行業改革的主題;民營化是壟斷行業產權制度改革的最直接途徑;深化壟斷行業改革應以提高效率為基本目標;高效率的管制體制是深化壟斷行業改革的保障。
[關鍵詞]壟斷行業; 深化改革;政策思路
一、法律制度是深化壟斷行業改革的先導
1.深化壟斷行業改革需要法律制度支持
深化壟斷行業改革將涉及政治、經濟和社會發展等領域,需要調整許多利益關系,因此,為了保證壟斷行業改革的有效性,應該采取先立法、后改革的原則。經濟發達國家在壟斷行業改革的法律制度建設方面,為我們提供了一些可資借鑒的經驗。如日本國會在1986年1月首先通過《國有鐵路改革法》,然后在1987年4月將國有鐵路分割改組為7個客、貨運股份公司。英國在20世紀80年代對壟斷行業進行的重大改革,更清楚地體現了以立法為先導的原則,針對電信、煤氣、自來水、電力和鐵路等壟斷行業的特點分別頒布了相應的法律,對各行業改革的重要問題作了規定,從而使改革具有明確的法律依據和實施程序。[1]但從中國的改革開放實踐看,似乎有一種先改革后立法的傳統,經過一段時期的改革,根據在改革中取得的經驗教訓再制定相應的法律。這種立法思路雖然有針對性較強的特點,卻是以巨大的改革成本為代價的。由于缺乏改革的法律依據和實施程序,必然會產生不少混亂現象,同時也給投機者提供了“鉆空子”的機會。例如,中國電信行業的無線尋呼領域早在20世紀80年代末就開始改革,有線通信領域在90年代初就實施相當力度的改革,可是至今尚未頒布一部《電信法》,在2000年9月才頒布了一個《電信條例》。因此,雖然取得了一定的改革成效,但存在一些無序競爭現象。這些都與電信行業的法律制度建設滯后有關。中國鐵路運輸行業目前還是以1990年9月頒布的《中華人民共和國鐵路法》為基本法律,該法的許多內容已經不適應現實情況,尤其不能適應鐵路運輸行業改革的需要。在中國電力行業,1996年4月開始實施的《中華人民共和國電力法》是中國壟斷行業中一部相對較新的法律,但該法規定的不少內容也已不適應當前電力行業的實際,更不適應深化電力行業改革的需要。 因此,加強法制建設對深化中國壟斷行業改革具有特別重要的意義。
2.加強中國壟斷行業法律制度建設的政策思路
根據中國在壟斷行業法律制度建設方面存在的問題,借鑒經濟發達國家的有關經驗,為適應中國社會主義市場經濟的要求,提高深化壟斷行業改革的有效性,中國壟斷行業改革應該采取“以立法為先導”的原則,根據各壟斷行業的技術經濟特征、現行管理體制和壟斷行業改革的目標等因素,由全國人大頒布相應的法律,為深化壟斷行業改革確立法律框架。這些法律的主要內容至少應包括:壟斷行業改革的目標、程序;改革的主要內容;確定執法機構,明確其責權;規定企業經營許可證的基本內容,明確企業的責權利關系;對價格、服務質量、新企業進入行業的條件、競爭企業間的關系等重要政策問題作出原則規定。同時,在特定壟斷行業基本法律的基礎上,由相關行業主管部門和管制機構制定具體的法規或規章制度,作為行業基本法的實施細則,以增強法律的可操性和動態適應性。
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