近年來，中央和各省級財政針對縣鄉財政困難采取了很多措施：第一，增加財力性轉移支付規模。1994至2006年，財力性轉移支付從189億元增加到4412億元，年均增長31.7%；專項轉移支付年均增長23.2%。而且，這些轉移支付資金主要面向財政薄弱的中西部地區。從總量上看，1994至2006年中西部地區累計享受轉移支付占總額的84.6%，縮小了地區間財力差距。［7］第二，2005年財政部出臺了“三獎一補”政策，2005年和2006年財政部共安排“三獎一補”資金385億元。2007年，財政部繼續安排“三獎一補”資金335億元。在政策的激勵作用下，全國791個財政困難縣兩年累計共增加財力1298億元，平均每縣（市）增加財力16410萬元。［8］因此，目前縣鄉財政困難的緩解是建立在上級財政轉移支付大幅增加的基礎之上，剔除上級補助，鄉鎮財政的實際狀況是赤字狀況依然嚴重，甚至是較稅費改革之前更加嚴重。

再來看省管縣財政體制改革的效果，它的核心內容是將收入考核、轉移支付、財政結算、資金調度、項目申報、債務償還、工作部署等11個方面的財政管理直接到縣。改革的基本目標是確?？h鄉工資正常發放，有效控制縣鄉債務，促進縣域經濟發展。具體作用主要有兩個方面：第一，“省管縣”的資金撥付制度使得資金繳撥渠道更加便捷通暢，可以提高財政資金的使用效率。湖北在實行“省管縣”體制前，省對縣的調度資金，先由省撥到市，再由市撥到縣，每月的調度資金一般在中旬才能收到。實行省管縣財政體制后，縣資金留解比例由省直接確定，調度資金由省直接撥付到縣，減少了市級中間環節，每月的調度資金一般一到兩天就能收到，縮短資金在途時間15天左右，提高了資金使用效率［9］；第二，有利于稅收在各級政府之間的劃分。中國現行五級政府不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。然而，一味擴大共享部分，反過來又會影響分稅分級財政基本框架的穩定。因此，從長遠發展著眼作戰略性考慮，“省管縣”有利于把若干共享稅分解，融合于國稅和地方稅之中，進而使分稅制得到貫徹并真正加以穩固。

上述分析我們可以發現，對于目前主要靠上級轉移支付而緩解的縣鄉財政困難來說，“省管縣”充其量也只能是有助于中央政府財政政策的落實，它是以縮小縣域差距和縮減地級市的截留為基礎的。對于真正意義上解決縣鄉財政困難的貢獻十分微弱，本身不能成為解決縣鄉財政困難的“靈丹妙藥”。而且，在行政區劃的決定權在中央政府、地級市的存在仍將繼續的格局下，現在的做法無異于架空和虛化地級市，會不會帶來新的問題？中部某省有一位主管經濟的副縣長向我們描述說：

“中央撥的錢，不經過市里，直接到我這，免得市里給我截走一部分，這是好事。但是，我現在面臨著一個更加棘手的問題，就是怎樣處理好與市里的關系。雖然現在有些工作直接聯系省直廳局，但與市里的關系仍不能忽視，我的“帽子”在他手上呀！”（訪談對象0803151）

五、縣鄉財政解困與“強縣擴權”的關聯度

與“縣財省管”聯系非常密切的另一個概念是“強縣擴權”，意指通過擴大縣級政府的權限，尤其是經濟權限，發展縣域經濟，從而使其擺脫被“輸血”的境地，能成為一個“造血機器”，從而從根本上解決縣鄉財政困難。因此，這一做法從一開始就被寄予了更多期望。然而，這一期望變成現實至少要滿足兩個條件：一是“擴權”確實促進了縣域經濟的發展；二是縣域經濟的發展確實能解決縣鄉財政困難。二者缺一不可。

“強縣擴權”促進縣域經濟發展似乎成了學界的共識。通常認為，其作用機理主要體現在如下三個方面：第一，增強縣域經濟發展的自主性。省下放給縣的權限，涵蓋了計劃、經貿、國土資源、交通、建設等經濟管理領域?？h在地方經濟發展、計劃項目、招商引資和財政稅收等方面，有了更大的自主選擇權力，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經濟發展的實際；第二，為縣域經濟發展創造了更多公平的機會，擴權縣可以直接與省級政府“對話”。如在參加省里會議時，和自己原來的頂頭上司在同一個位置上。這實際上等于提升了縣域經濟的發展平臺，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機遇、爭取發展空間，都會產生積極作用；第三，提高了縣域行政管理的效率。許多行政審批權力直接下放給縣，減少了行政管理環節。這不僅提高行政審批的時效性，也會大大改變管理者與市場主體之間的情感聯系，使企業能抓住機遇發展經濟。