（二）縣鄉財政困難：支出視角

根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府則負責地方性公共產品的提供。然而，自分稅制財政體制改革后，財政收入向上集中的同時，在農村公共產品供給的責任劃分上并不清晰，上級政府往往會利用在政治上對下級政府的絕對權威，將事權下放給低層級政府，諸如下放虧損企業、“中央出政策、地方出票子”等方式向下轉移支出責任，導致縣鄉政府履行了與財權不平衡的過多事權，加重了縣鄉的財政負擔。

另一方面，上級政府的轉移支付往往還要以“配套”作為籌碼，縣鄉政府要想獲得這些資金支持，必須按照一定的比例進行配套。比如，根據河南省對農村公路的規劃，到“十一五”末，全省行政村基本實現村村通水泥（油）路。省政府對村村通公路工程的補助標準為每公里8萬元，貧困縣的補助標準為10萬元，但是不足部分，由市縣兩級政府自籌。按照村村通公路的建設標準，每公里至少要13萬元。也就是說每公里至少要拿出3萬元來配套，沒有配套，就沒有撥款。對于捉襟見肘的基層財政來講，這種配套也對鄉鎮財政支出形成不小的壓力。

上述的財政支出顯然是一種來源于下級執行上級政策所導致的財政支出，即一種“被動性財政支出”，在中央關于減輕農村負擔政策力度不斷加大的情況下，地方政府財政收入本來就少，因此也不可能有更多的資金用于“主動性財政支出”，也就是縣鄉政府為了實現自己的政策目標而形成的財政支出。

（三）縣鄉財政困難：預算視角

上述分析仍然不能解釋為什么在取消農業稅前縣鄉財政困難的問題。在取消農業稅之前，縣鄉政府可以基于自身財政支出的需要，收取更多的“提留款”，從而通過大量的預算外收入彌補支出缺口。但是，這一時期縣鄉財政困難程度依然很大。根據國家審計署2002年對中西部10個省、市的49個縣市財政收支狀況的審計，到2002年底，有37個縣市累計瞞報赤字10.6億，是當年決算反映的赤字的147%；49個縣市累計負債163億，相當于當年可用財力的2.1倍。［3］一個合理的解釋是對于支出缺乏必要的控制，甚至可以說是無序，其直接后果就是財政支出缺乏必要的約束，盲目性和隨意性較大，相應地，公共性就很難保證。一般而言，只要政府財政行為偏離公共目的，就可能因為其公共職能不能完全履行而導致財政困難。偏離公共目的的程度越大，財政困難的程度就會越嚴重。在這種情況下，上級或中央政府通常安排一定的預算約束條件來約束地方政府的機會主義行為。比如，常見的公共預算將政府支出限制在政府可獲得的收入之內來防止透支，從而確保平衡。但這種限制是建立在法律效力的基礎上的。進一步地講，預算也并不能簡單地描述成一個年與年之間很少變化的年度過程，“由于個人、團體和政府機構之間的權力競爭，環境的變化，或是利益集團權力的變化……預算過程也會發生相應的變化”。［4］對于政府間的財政關系而言，由于預算中要涉及到政府的一系列行動和職能，政府間的預算約束通常會由于政府間職能的重疊和界定的模糊，出現軟預算約束的情景。而且，縣鄉政府也經常會通過各種方式突破預算，使預算表現出不同形式的軟化。［5］

四、縣鄉財政困難的緩解與“省管縣”的關聯度

如果說“省管縣”不能解決縣鄉財政困難的話，那么為什么在實行“省管縣”之后，縣鄉財政困難確實得到了緩解呢？根據財政部公布的數據，截止2007年底，全國財政貧困縣已經從2005年的791個減少到27個，主要集中在中西部地區，縣鄉財政運行狀況明顯改善。但是，我們是不是可以就此得出“省管縣確實緩解了縣鄉財政困難”的結論呢？其實，這是一個誤解，我們無形中用了一種最不科學的方法來衡量公共政策績效，即“簡單‘前—后’對比分析法”［6］。這種方法是對政策實施之前的狀況與政策有機會產生影響的狀況進行比較。但是，這種分析方法要求我們假設政策實施前后數據之間的任何差別都是政策的結果，而測量前后所得出的不同結果往往并不能完全歸因于政策的效果，在整個政策實施期間，有太多的因素可能會導致政策結果的差異。