三、縣鄉財政困難的成因及其與“市管縣”的關聯度

對于縣鄉財政困難的成因，我們認為不能歸咎于“市管縣”財政體制。因為在農村稅費改革前后地方政府都是省、市、縣、鄉四級，為什么不在稅費改革前指出政府級次過多會導致縣鄉兩級的財政困境，而是隨著農村稅費改革政策的實施，基層財政收入的銳減使得人們突然意識到縣鄉財政困難這一重大問題后，學術界才轉而將這一問題的癥結歸咎于當今的五級政府體制呢？如前所述，在農村稅費改革之前，基層政府的預算內財政缺口也十分明顯，只是可以通過增加農民負擔而維持自身的正常運轉，所以并未引起人們的關注，而農村稅費改革如催化劑一樣使此問題愈加嚴重，才使其成為社會各界關注的焦點問題。

事實上，這一問題本身有其內在的邏輯框架：財政困難就是要縣鄉政府辦一些“事情”而資金缺乏。于是，問題就在于：第一，縣鄉經濟發展帶來多少可支配的財政收入（這個問題取決于當地經濟發展的水平和國家的稅收制度）？第二，什么事情應當是政府必須辦的（即所謂“事權”或者政府的基本職責）？第三，縣鄉支出的效率如何？這三個問題即為財政收入、財政支出、財政預算問題。

（一）縣鄉財政困難：收入視角

從收入的角度來看，在1994年的分稅制財政體制改革和1997年的轉移支付制度改革之后，我國地方財政收入增長顯著。雖然略低于中央政府的財政收入的增長速度，但也高于GDP和人均可支配收入的增長速度，依此推論，縣鄉財政不至于困難到如今的地步。然而，現實的情況并非如此，合理的推論也只能是上級政府（省、地級市）拿走了更多的財政收入，同時將支出責任下壓到縣鄉。圖2　2000-2006年省、市、縣級財政收入變動趨勢圖

數據來源：縣級財政收入的統計數據來源于中國縣（市）社會經濟統計年鑒（2001-2007），市級財政收入的統計數據來源于中國城市統計年鑒（2001-2007），省級財政收入的統計數據來源于中國統計年鑒（2001-2007）。

從圖2可以看出，省、市的財政收入增長速度遠遠高于縣鄉政府的財政收入增長速度。這說明，財政收入在快速向上集中，縣鄉財政與省市財政的差距越來越大。其原因在于，在不斷發展的分稅制財政體制下，增值稅的75%、消費稅的100%以及所得稅的50%-60%歸屬中央，將規模小、征收難度大、征收成本高的其他稅種留給了地方。而且大多數中西部縣鄉仍是以農業為主的不發達地區，在這些地區，工商業對財政收入貢獻相對較小，再加上因為取消農業稅而導致政策性的減收，使得省以下的財政收入較少且增長緩慢，縣鄉財政困難也就成為了一種較為普遍的現象。