現實中，財政部曾就“財政困難縣”作出過界定，指的是按照基年數據計算可支配財力低于基本財政支出需求的縣。可支配財力包括本級政府一般預算收入、上級政府財力性補助收入以及可用于基本財政支出的預算外收入等，對上解上級財政的支出、一般預算收入中行政事業性收費和罰沒收入中用于成本開支部分等作必要扣除。基本財政支出需求包括國家機關事業單位在職職工人員經費和公用經費、離退休人員經費和必要的事業發展支出，具體由財政部根據各地財政供養人數、人均開支標準和地區間支出成本差異系數核定。顯然，這一界定只能算作是標準的劃分，而非學理上的解釋。這是因為，從收入的角度來講，一個縣的財政是否困難，除了取決于自身的財政收支外，還增加了一個外在的變量——中央政府的轉移支付，這一變量在很大程度上決定了一個縣的財政是否是困難的；從支出的角度來講，這一標準相對應的不是“公共財政”，而是“吃飯財政”，根本沒有涉及轄區居民對公共產品供給的需要。圖1　2000-2006年東中西部縣級財政收入變動趨勢圖

數據來源：國家統計局農村社會經濟調查司．中國縣（市）社會經濟統計年鑒（2001-2007）．中國統計出版社，2008年．

綜上可知，不論是理論上還是現實中，我們都很難對縣鄉財政困難進行清楚的界定。那么，這一問題又是如何成為一個共同關注的熱點問題的呢？其實，縣鄉兩級財政究竟有多困難，如何困難，在很長一段時間里并不為人所知。直到農村稅費改革使得基層政府失去了最重要的財源后，這一問題才因其嚴重性日趨凸顯而被社會各界所關注，成為理論和實務界討論的熱門話題之一。基于以上事實，我們不難推斷，人們對縣鄉財政困難的認識起源于農村稅費改革，是因為感覺到縣鄉兩級收入的驟然減少才形成的主觀印象，并不存在客觀的界定和標準。目前，對于中西部很多農業縣來說，財政收支缺口很大，其日常運作和公共產品供給在很大程度上需要上級政府的轉移支付。

事實也證明，與東部相比，中西部省份縣鄉一般預算財政收入確實少得可憐，而且增長速度極其緩慢（如圖1）。當取消農業稅后，此前附加于其上的各種費用再也沒有征收的借口，縣鄉財政困難迅速凸顯，也進一步激發了人們對縣鄉財政困難的關注。