［摘要］目前，學術界普遍認為“省管縣”可以有效解決縣鄉財政困難。本文以設問的形式就此展開分析，勾勒了縣鄉財政困難的形成機理，對于學術界提出的解決縣鄉財政困難的政策建議進行了反思。研究發現，“省管縣”改革可以提高行政效率，減少財政資金的中轉環節，有助于縣鄉財政困難的緩解，但是，“市管縣”本身不是縣鄉財政困難形成的直接原因，“省管縣”也不能從根本上解決縣鄉財政困難。

［關鍵詞］省管縣；縣鄉財政困難；縣域經濟

一、引言

目前，學術界一般把“省管縣”視為解決縣鄉財政困難的靈丹妙藥。其基本邏輯是：從收入的角度來說，五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容，而三級政府可以實現省以下財政收入的規范劃分，解決分稅分級體制和現在省以下理不清的財政體制難題 ［1］；從支出的角度來說，市政府基于政績的需要，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，現有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權進行劃分，進而導致了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉財政困難。［2］

現實中，各種具有“省管縣”特征的改革措施也在陸續出臺。截止到2008年8月，全國有23個省份已經進行了“縣財省管”的試點工作。這些政策規范以及改革實踐表明，“省管縣”體制改革已成為各級政府甚至全社會所默認的解決縣鄉財政困難的一把鑰匙。

然而，當“省管縣”體制改革正如火如荼地在全國各地開展的時候，我們或許不得不首先對縣鄉財政困難及其形成的原因進行冷靜的思考。因為解決問題的唯一前提就是找出問題產生的原因。政府層級過多、“市管縣”真是導致縣鄉財政困難的根本誘因嗎？“省管縣”體制改革必定能成為解決縣鄉財政困難的一劑良藥嗎？

二、縣鄉財政困難的測定及演進脈絡

縣鄉財政困難似乎約定俗成，現有的文獻中沒有人對此提出異議。但是我們必須要思考兩個問題，這也是本文分析的邏輯起點：何謂縣鄉財政困難？縣鄉財政真的困難嗎？如果得到了肯定的回答，我們才能分析現狀背后的原因。

理論上，就私人而言，經濟困難是指其個人收入不能滿足自己的日常支出需要，其衡量標準通常按本市縣以上人民政府劃定的最低生活保障線確定，低于這一標準，我們就界定其經濟困難，由政府給予一定的經濟補貼，即最低生活保障制度。但是，政府的財政困難是否“同理可得”呢？如果二者的邏輯相似，這里就涉及兩個問題：一是政府的財政收入是否能滿足其支出的需要？二是是否存在財政困難的衡量標準？前一問題的答案是否定的，這與政府的性質密切相關。政府只是為了解決公共產品供給中的“搭便車”問題而構建的一個虛擬體，它本身不存在需要，因為需要是生命體的一種內在行為，它只是一個“用別人的錢替別人辦事”的中介而已，負責把社會成員的共同需要轉化為現實。所以，政府的財政困難與否取決于社會成員對公共產品需求的強烈程度。這樣，第二個問題就可以轉化為這種需要的強烈程度有一定的標準嗎？即有多大的需求稱為“強烈”？多大的需要稱為“不強烈”呢？通常來講，這類問題很難給出一個明確的答案。一方面是因為人們總是傾向于隱匿自己對公共產品的需求偏好，從而減少支出成本；另一方面是因為不同的個體、同一個個體在不同的時間點的需求可能不會完全相同，甚至截然相反。所以，我們通常無法確定人們對公共產品的需求偏好，也無法確定財政困難的標準。