三是擴大公共財政對農村覆蓋的范圍、增加對農民提供的基本公共服務內容。黨的十六大以后，中央明確提出了要把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村。農村飲水、電網、道路、沼氣的建設得到明顯加強。在農村飲水困難問題基本得到解決的基礎上，國家加大了解決農村飲水安全問題的投入。近年來，我國已解決1.54億農村人口的飲水安全問題，預計到2012年將解決整個農村的飲水安全問題。從上世紀90年代末開始，國家大力推進農村電網改造，國家電網供電區內所有農村基本實現了戶戶通電，大電網對農村人口的覆蓋率超過了95%。鄉村道路建設快速發展，截至2008年底，全國鄉鎮通瀝青（水泥）路率達88.7%，87%以上的建制村已通達公交班車。國家大力扶持農村發展清潔能源，到2008年底農村沼氣用戶已超過3000萬戶。農村義務教育經費保障機制進一步完善，在農村率先實現了義務教育階段免除學雜費、免費提供教科書、對家庭經濟困難的寄宿生提供生活費補助，并提高了公用經費標準及中西部地區農村校舍維修改造的補助標準。2009年，國家安排的農村義務教育經費達到662億元。逐步建立新型農村合作醫療制度，從人均每年籌資30元起步，逐步提高到50元、100元的水平，2009年中央財政對此的補貼已達到253億元，參加新型農村合作醫療制度的人數已達8.3億，基本實現了對農業人口的全覆蓋。在農村普遍建立了最低生活保障制度，2009年上半年有4472萬多農村人口納入了低保。在2009年3月舉行的十一屆人大二次會議上，溫家寶總理又宣布年內將在占10%的縣（市）范圍內開展個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的新型農村社會養老保險試點工作，其中中央財政將對地方進行補助，并直接補貼農民。這些有力的強農惠農舉措初步形成了一個以工促農、以城帶鄉的政策體系，不僅保護了農民的利益，調動了農民的積極性，實現了近年來農業發展、農民增收、農村穩定的好局面，而且對促進經濟社會全局的發展、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局、逐步實現基本公共服務均等化等，都具有重大的歷史意義。不少農民質樸地說，終于盼來了“種地不交稅、上學不付費、看病不太貴、養老不犯愁”的好光景。

三、黨的十七屆三中全會明確了新形勢下農村改革發展的目標和任務

在農村改革30年之際，中國共產黨召開了十七屆三中全會，著重研究了新形勢下推進農村改革發展的若干重大問題。三中全會的《決定》指出，盡管我國農業農村發展已經取得了舉世矚目的成就，但是農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。我們必須居安思危、加倍努力，不斷鞏固和發展農村好形勢。《決定》明確了到2020年農村改革發展的總體要求和目標任務，提出把建設社會主義新農村作為戰略任務、把走中國特色農業現代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求。按照《決定》對今后12年農村改革發展作出的部署，針對當前農業農村面臨的新情況、新問題，要加快研究出臺促進農村改革發展的重大舉措，花更大力氣努力解決幾件事關全局的農業農村重大問題。

抓緊制定保障重要農產品長期供求平衡的發展規劃和政策體系。近年來我國農業的生產能力逐步提高，糧食畝產連續5年創歷史新高。但在耕地不斷減少，人口持續增加，需求明顯增長的背景下，我國農業自然資源不足的矛盾日漸凸顯。2008年，我國耕地面積為18.26億畝，在目前的農業生產條件下，這些資源實際上很難完全滿足我國社會對農產品的需求，因此部分農產品的進口近年來逐步增加。在這樣的背景下，我們必須未雨綢繆，抓緊研究制定我國主要農產品供求平衡的長期戰略。一要實行更嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，到2020年前堅決守住18億畝耕地的紅線。要加快推進征地和農村集體建設用地制度改革，形成集約、節約用地的新機制。這是我國主要農產品立足基本自給的基礎。二要盡快明確重要農產品的核心產區和后備產區，完善農產品主產區的利益補償機制，加快研究相應的扶持政策。三要加大對農業水利設施建設和中低產田改造的投入力度，以資金投入提高自然資源的有效、集約利用。要盡快采取措施，明確中央與地方的責任、形成多渠道籌集建設資金的途徑。四要加快農業科技進步，在良種培育、適用技術推廣、重大病蟲害防治、培養新型農民等環節上實現新突破，以科技進步促進農業發展。

穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是改革以來形成的、適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的我國農村基本經營制度。一要毫不動搖地堅持這一基本經營制度。農業實行家庭經營，是農業本身的特性決定的。在已經實現了農業現代化的國家中，無一例外地實行著家庭經營。農村改革后實行家庭承包經營30年來的成就有目共睹。只有堅持這一制度，才能賦予農戶充分的經營自主權，才能充分調動廣大農民的生產積極性。二要穩定農民預期，保持農村土地承包關系的穩定并長久不變。土地的一個基本特點，就是如果經營者合理使用，悉心照料、增加投入，就能實現永續利用并提高生產能力。一旦采取掠奪式經營，地力就迅速下降，甚至成為荒漠。實行家庭承包經營，就必須給承包者以長期穩定的預期。《決定》提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，這是順應自然規律和社會規律、實現農民期盼、讓農民倍加珍惜土地、不斷提高土壤肥力的重大舉措。三要推進農業經營體制創新，加快農業經營方式轉變。《決定》提出家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變、統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變的要求。第一個轉變是要求農戶遵循發展現代農業的規律，不斷提高集約化水平，提高農業發展的質量和效益。第二個轉變是根據社會主義市場經濟的規律，打破認為只有集體經濟組織提供的服務才是統一經營的認識局限，拓展農業統一經營的發展空間。四要規范農村土地承包經營權的流轉。國家的法律和黨的政策歷來允許農村土地承包經營權流轉。《決定》進一步明確了土地承包經營權流轉必須遵循“依法自愿有償”的原則，并明確規定：土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

加強政府對農業的支持保護體系建設。在工業化、城鎮化快速推進的背景下，農業面臨著比較效益下降、經營成本上升、生產要素外流等挑戰，政府必須加大對農業的支持保護力度，才能促進農業健康發展。除逐步增加財政支農資金外，還應加快農業政策性金融和政策性保險體系的建設。在加大對農民直接補貼的同時，還要加快完善對低收入群眾的食品價格定向補貼制度。穩住低收入者的基本生活需求，才能夠充分發揮市場機制的作用。

要堅持城鎮化和新農村建設的雙輪驅動。我國農村人口數量巨大，一方面，要富裕農民就必須減少農民數量，因此要推進城鎮化，為農民向非農產業轉移創造條件；另一方面，也要看到，即使我國城鎮人口比重達到了70%，農村還將有幾億人口，因此，必須堅定不移地推進社會主義新農村建設。新農村建設的基礎是發展農業和農村經濟，但從當前的實際狀況看，還必須提高政府對農民提供公共服務的水平。這方面的制度已經初步建立，關鍵是要形成農村教育、醫療、文化和社會保障的資金穩定增長機制，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。我國的城鎮化，要把最大限度吸納農村人口、拓展農民向非農就業的轉移空間作為一大重要任務。從我國國情出發，必須堅持走大中小城市和小城鎮協調發展的道路。要結合主體功能區規劃，合理調整經濟布局，加快發展中小城市、小城鎮和縣域經濟，為更多農民就近轉移創造條件，引導人口合理分布，使農民分享工業化、城鎮化成果。

（作者陳錫文：中央農村工作領導小組辦公室主任）