處理好廉政制度建設與行政倫理建設的關系

　　現在人們只要一談到腐敗的原因，幾乎一致認為是因為制度不健全所造成的。而要反對腐敗，也只有加強制度建設，似乎只要制度建立起來，腐敗問題就可迎刃而解。不可否認，正是由于現存制度的不健全，才使不少腐敗分子有了可乘之機，制度建設的確是反腐敗工作的一項長期的、帶根本性的舉措。但是也應該清醒地看到，在用制度反腐敗方面，我們已經下了很大的功夫，出臺了不少經過精心設計、針對性很強的制度，然而實踐證明其效果總是不盡如人意。這里，既有一個制度必須不斷改進、不斷完善的問題，恐怕還有一個更重要的就是要解決好廉政制度建設與行政倫理建設不相適應的問題。因為制度是不會自行運轉的，再好的制度也要靠人去執行，而人的思維和行動是一個極為復雜的過程。在當今社會生活中，決定人們言行的，不但有各種有形的制度，實質上還有形形色色的風俗禮儀、人情習慣、道德價值觀念等無形的行為規范。美國學者庫珀在《盡責的行政官：探索行政功能的倫理》一書中就指出：能否在公共組織中堅持有道德的行為取決于四大因素，即個人性格、組織結構、組織文化（即一個組織當中深層次的、未必公之于世的價值和信念體系，與我們習慣所稱的“潛規則”十分相似）以及社會期望。這四者中，組織文化的地位相當突出。即使個別領導人意愿再好、能力再強，組織的結構設計再縝密，都有可能在強大的組織文化的影響下顯得軟弱無力，使正氣無法張揚，不良風氣成為主流。這也許就是長期以來廉政建設效果不樂觀的根本原因。

　　從實際情況來看，中國歷經幾千年的封建統治，具有濃厚的人治色彩，往往是“人情大于王法”，其影響至今還存在。比如：“為尊者隱”、“為親者隱”、“家丑不可外揚”、官官相護；下級對上級的唯命是從、人身依附，上級對下級的頤指氣使、專橫跋扈；“笑貧不笑貪”，對那種“有門路”、“有關系”人物的羨慕和追捧，對清正廉潔干部的諷刺和嘲笑……。正是這些傳統落后的社會世俗和低劣的官員道德倫理（俗稱官場文化），扭曲了人們的心靈，極大地制約著反腐敗斗爭的開展。一位紀檢干部就曾在報紙上坦言：“凡是在反腐敗一線工作過的人都有這種感慨——總是缺少案件線索。不僅沒有人提供線索，而且很多人對反腐敗諱莫如深。如果你從事反腐工作，就會感覺到，朋友疏遠了，即使有交往，說話也很謹慎。他們擔心說漏了嘴，被紀檢工作者掌握后去查案，到時別人就會懷疑是他舉報的！領導可能因此給他‘上眼藥’、‘穿小鞋’，不僅難以處理與同事的關系，而且對他‘成長’也不利。”腐敗不要緊，要反腐敗反而難以在官場上生存下去。這種不講是非、不分美丑、不識榮辱的官場文化，確實還帶有幾分普遍性。很顯然，不改變這樣一種官場文化，任何一種好的制度都不可能真正有效地得到執行。

    要處理好廉政制度建設與行政倫理建設的關系，最重要的一點就是要做到制度建設與倫理建設的相互適應、相互促進。制度的有效執行在很大程度上有賴于官場風氣的轉變，而官場風氣的轉變又要靠制度的約束和規范，這兩者是相互依賴、相互促進的關系。從制度設計的角度來講，一方面任何制度的出臺都必須考慮到今天官場文化的現狀，當然這決不是容忍官員落后的道德素質，而是應該看到那種脫離官員的實際道德層次、過于理想化的制度設計只能是空中樓閣，好看不中用。因為“法不責眾”，無法避免像“無數個‘紅頭文件’管不住一張嘴”那樣一種尷尬的結局，最后反而喪失了制度的嚴肅性。而另一方面，在設計制度時應該把提高官員的道德素養、改變官場文化作為制度建設的著力點。比如說，對奢侈腐敗現象不以為恥、反以為榮，這正是當下官場文化的最大弊端，也是腐敗現象滋生蔓延的主要內在原因。胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”，可以說是擊中了低俗官場文化的要害，對反腐倡廉建設具有十分重要的意義。但問題是“八榮八恥”不能滿足于總書記的號召，還應該體現在一系列具體的制度安排上。我們提倡“以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥”，但從政府自身的開支占整個預算支出的比例來講，怎樣算是“艱苦奮斗”、怎樣算是“驕奢淫逸”，從來就沒有一個較為明確的標準。而且，那些敢花錢、講排場、擺闊氣的干部，往往還會被人稱為有能耐、有政績，甚至深得領導的青睞，得以提拔重用；而那些老老實實、精打細算的干部則被認為沒本事、不合時宜，反而會被人瞧不起。在這樣一種環境下，又如何能樹立起“以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥”的好作風呢？不“以驕奢淫逸為恥”，又如何能遏制腐敗現象的滋生蔓延呢？所以，只有這些方面的制度完善了，才能逐漸改變不良的官場文化，從而更好地發揮制度反腐的作用。

　　處理好黨內監督與人大監督的關系

    能否對權力實行有效的監督，是決定反腐敗成效的關鍵。現在我們對黨內監督、社會監督、輿論監督談得比較多，而對人大監督卻不夠重視。其實在以權力制約權力上，人大的監督有著不可替代的作用。共和國的締造者們在建國之初，設計出了人民代表大會制度和政治協商制度，實際上就是考慮到了對權力進行監督的問題。在延安時期，毛澤東曾對黃炎培表示：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”人民如何監督政府，最現實、最有效的途徑恐怕還是應該通過人民代表大會這種制度安排，這也是制度反腐的應有之意。

    人大及其常委會的監督權，是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權。我國憲法明確規定國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生、對人大負責，并接受其監督。國家權力機關之間的制約關系，只存在人大對其他國家機關的單向監督，不存在其他國家機關對人大的逆向牽制。人民代表大會與其他國家機關之間的監督與被監督的關系，是人大具有國家最高權力機關性質的重要標志。這種監督權從本質上來說就是維護法制的尊嚴，防止權力的濫用，從而在根本上保障人民當家作主的權利不受侵犯。我國的權力監督應該是以人大監督至上為基本特征的。從這個意義上講，人大及其常委會的監督權是否能有效地發揮作用，對政府部門的反腐敗斗爭的成效起著至關重要的作用。例如，人大對政府的財政預算收支情況有審查權、批準權和監督使用權，而這方面又是一個腐敗的高發區。如果人大代表及其常委會真正能在這方面履行好自己的職責，可以說許多腐敗現象都能得到相當程度的遏制和解決。當然我們也必須看到，由于種種原因，各級人大及其常委會對政府的監督力度還顯得很不夠，并不能對政府機關的腐敗分子和腐敗行為形成有效的震懾和遏制作用，這在一定程度上與我們忽視人大監督有密切的關系。

    要處理好黨內監督與人大監督的關系，關鍵是要在不斷完善黨內監督體系建設的同時，高度重視發揮好人大的監督作用。如果我們能在完善人民代表大會制度上多下工夫，切實解決好人大對政府官員的監督缺乏權威、缺乏手段、缺乏信息、缺乏動力等諸多問題，反腐敗斗爭完全可以開創一個新的局面。就拿強化監督的動力來說，人大現在明顯缺乏監督的動力，其原因主要有兩點：一是人大的領導同志一般年齡都比較大，又基本上都在黨政部門工作過，因此難免有“船到碼頭，車到站”等消極思想和怕得罪人的畏難情緒，而過去工作中所牽扯的一些利益關糸更是影響著人大監督工作的開展。二是真正能代表百姓切身利益的“布衣代表”為數不多，有些代表缺乏責任心和正義感。有的甘當“掛名代表”，把代表看作榮譽稱號而不履行其職責；有的不會監督，有的不愿監督，有的不敢監督，有的則沒有時間去監督。這樣一來，監督的實際效果也就無從談起。如果我們能從改善人大代表的產生方式入手，真正讓選民來挑選自己的代表，使更多的能代表群眾利益并敢于監督的人士進入人大，并賦予人大切切實實的監督權威和監督手段，以這種體制內的權力監督來防止對權力的濫用，這將是遏制腐敗現象滋生蔓延的一條重要的、現實可行的途徑。

（責編：陶武）