處理好廉政制度建設(shè)與行政倫理建設(shè)的關(guān)系

　　現(xiàn)在人們只要一談到腐敗的原因，幾乎一致認(rèn)為是因?yàn)橹贫炔唤∪斐傻摹６磳?duì)腐敗，也只有加強(qiáng)制度建設(shè)，似乎只要制度建立起來(lái)，腐敗問(wèn)題就可迎刃而解。不可否認(rèn)，正是由于現(xiàn)存制度的不健全，才使不少腐敗分子有了可乘之機(jī)，制度建設(shè)的確是反腐敗工作的一項(xiàng)長(zhǎng)期的、帶根本性的舉措。但是也應(yīng)該清醒地看到，在用制度反腐敗方面，我們已經(jīng)下了很大的功夫，出臺(tái)了不少經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)、針對(duì)性很強(qiáng)的制度，然而實(shí)踐證明其效果總是不盡如人意。這里，既有一個(gè)制度必須不斷改進(jìn)、不斷完善的問(wèn)題，恐怕還有一個(gè)更重要的就是要解決好廉政制度建設(shè)與行政倫理建設(shè)不相適應(yīng)的問(wèn)題。因?yàn)橹贫仁遣粫?huì)自行運(yùn)轉(zhuǎn)的，再好的制度也要靠人去執(zhí)行，而人的思維和行動(dòng)是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程。在當(dāng)今社會(huì)生活中，決定人們言行的，不但有各種有形的制度，實(shí)質(zhì)上還有形形色色的風(fēng)俗禮儀、人情習(xí)慣、道德價(jià)值觀念等無(wú)形的行為規(guī)范。美國(guó)學(xué)者庫(kù)珀在《盡責(zé)的行政官：探索行政功能的倫理》一書(shū)中就指出：能否在公共組織中堅(jiān)持有道德的行為取決于四大因素，即個(gè)人性格、組織結(jié)構(gòu)、組織文化（即一個(gè)組織當(dāng)中深層次的、未必公之于世的價(jià)值和信念體系，與我們習(xí)慣所稱(chēng)的“潛規(guī)則”十分相似）以及社會(huì)期望。這四者中，組織文化的地位相當(dāng)突出。即使個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人意愿再好、能力再?gòu)?qiáng)，組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)再縝密，都有可能在強(qiáng)大的組織文化的影響下顯得軟弱無(wú)力，使正氣無(wú)法張揚(yáng)，不良風(fēng)氣成為主流。這也許就是長(zhǎng)期以來(lái)廉政建設(shè)效果不樂(lè)觀的根本原因。

　　從實(shí)際情況來(lái)看，中國(guó)歷經(jīng)幾千年的封建統(tǒng)治，具有濃厚的人治色彩，往往是“人情大于王法”，其影響至今還存在。比如：“為尊者隱”、“為親者隱”、“家丑不可外揚(yáng)”、官官相護(hù)；下級(jí)對(duì)上級(jí)的唯命是從、人身依附，上級(jí)對(duì)下級(jí)的頤指氣使、專(zhuān)橫跋扈；“笑貧不笑貪”，對(duì)那種“有門(mén)路”、“有關(guān)系”人物的羨慕和追捧，對(duì)清正廉潔干部的諷刺和嘲笑……。正是這些傳統(tǒng)落后的社會(huì)世俗和低劣的官員道德倫理（俗稱(chēng)官場(chǎng)文化），扭曲了人們的心靈，極大地制約著反腐敗斗爭(zhēng)的開(kāi)展。一位紀(jì)檢干部就曾在報(bào)紙上坦言：“凡是在反腐敗一線(xiàn)工作過(guò)的人都有這種感慨——總是缺少案件線(xiàn)索。不僅沒(méi)有人提供線(xiàn)索，而且很多人對(duì)反腐敗諱莫如深。如果你從事反腐工作，就會(huì)感覺(jué)到，朋友疏遠(yuǎn)了，即使有交往，說(shuō)話(huà)也很謹(jǐn)慎。他們擔(dān)心說(shuō)漏了嘴，被紀(jì)檢工作者掌握后去查案，到時(shí)別人就會(huì)懷疑是他舉報(bào)的！領(lǐng)導(dǎo)可能因此給他‘上眼藥’、‘穿小鞋’，不僅難以處理與同事的關(guān)系，而且對(duì)他‘成長(zhǎng)’也不利。”腐敗不要緊，要反腐敗反而難以在官場(chǎng)上生存下去。這種不講是非、不分美丑、不識(shí)榮辱的官場(chǎng)文化，確實(shí)還帶有幾分普遍性。很顯然，不改變這樣一種官場(chǎng)文化，任何一種好的制度都不可能真正有效地得到執(zhí)行。

    要處理好廉政制度建設(shè)與行政倫理建設(shè)的關(guān)系，最重要的一點(diǎn)就是要做到制度建設(shè)與倫理建設(shè)的相互適應(yīng)、相互促進(jìn)。制度的有效執(zhí)行在很大程度上有賴(lài)于官場(chǎng)風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變，而官場(chǎng)風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變又要靠制度的約束和規(guī)范，這兩者是相互依賴(lài)、相互促進(jìn)的關(guān)系。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)講，一方面任何制度的出臺(tái)都必須考慮到今天官場(chǎng)文化的現(xiàn)狀，當(dāng)然這決不是容忍官員落后的道德素質(zhì)，而是應(yīng)該看到那種脫離官員的實(shí)際道德層次、過(guò)于理想化的制度設(shè)計(jì)只能是空中樓閣，好看不中用。因?yàn)椤胺ú回?zé)眾”，無(wú)法避免像“無(wú)數(shù)個(gè)‘紅頭文件’管不住一張嘴”那樣一種尷尬的結(jié)局，最后反而喪失了制度的嚴(yán)肅性。而另一方面，在設(shè)計(jì)制度時(shí)應(yīng)該把提高官員的道德素養(yǎng)、改變官場(chǎng)文化作為制度建設(shè)的著力點(diǎn)。比如說(shuō)，對(duì)奢侈腐敗現(xiàn)象不以為恥、反以為榮，這正是當(dāng)下官場(chǎng)文化的最大弊端，也是腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的主要內(nèi)在原因。胡錦濤總書(shū)記提出的“八榮八恥”，可以說(shuō)是擊中了低俗官場(chǎng)文化的要害，對(duì)反腐倡廉建設(shè)具有十分重要的意義。但問(wèn)題是“八榮八恥”不能滿(mǎn)足于總書(shū)記的號(hào)召，還應(yīng)該體現(xiàn)在一系列具體的制度安排上。我們提倡“以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥”，但從政府自身的開(kāi)支占整個(gè)預(yù)算支出的比例來(lái)講，怎樣算是“艱苦奮斗”、怎樣算是“驕奢淫逸”，從來(lái)就沒(méi)有一個(gè)較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。而且，那些敢花錢(qián)、講排場(chǎng)、擺闊氣的干部，往往還會(huì)被人稱(chēng)為有能耐、有政績(jī)，甚至深得領(lǐng)導(dǎo)的青睞，得以提拔重用；而那些老老實(shí)實(shí)、精打細(xì)算的干部則被認(rèn)為沒(méi)本事、不合時(shí)宜，反而會(huì)被人瞧不起。在這樣一種環(huán)境下，又如何能樹(shù)立起“以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥”的好作風(fēng)呢？不“以驕奢淫逸為恥”，又如何能遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延呢？所以，只有這些方面的制度完善了，才能逐漸改變不良的官場(chǎng)文化，從而更好地發(fā)揮制度反腐的作用。

　　處理好黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督的關(guān)系

    能否對(duì)權(quán)力實(shí)行有效的監(jiān)督，是決定反腐敗成效的關(guān)鍵。現(xiàn)在我們對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督談得比較多，而對(duì)人大監(jiān)督卻不夠重視。其實(shí)在以權(quán)力制約權(quán)力上，人大的監(jiān)督有著不可替代的作用。共和國(guó)的締造者們?cè)诮▏?guó)之初，設(shè)計(jì)出了人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度，實(shí)際上就是考慮到了對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。在延安時(shí)期，毛澤東曾對(duì)黃炎培表示：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”人民如何監(jiān)督政府，最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑恐怕還是應(yīng)該通過(guò)人民代表大會(huì)這種制度安排，這也是制度反腐的應(yīng)有之意。

    人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。我國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的制約關(guān)系，只存在人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的單向監(jiān)督，不存在其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人大的逆向牽制。人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，是人大具有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)的重要標(biāo)志。這種監(jiān)督權(quán)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是維護(hù)法制的尊嚴(yán)，防止權(quán)力的濫用，從而在根本上保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利不受侵犯。我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督應(yīng)該是以人大監(jiān)督至上為基本特征的。從這個(gè)意義上講，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)是否能有效地發(fā)揮作用，對(duì)政府部門(mén)的反腐敗斗爭(zhēng)的成效起著至關(guān)重要的作用。例如，人大對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算收支情況有審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和監(jiān)督使用權(quán)，而這方面又是一個(gè)腐敗的高發(fā)區(qū)。如果人大代表及其常委會(huì)真正能在這方面履行好自己的職責(zé)，可以說(shuō)許多腐敗現(xiàn)象都能得到相當(dāng)程度的遏制和解決。當(dāng)然我們也必須看到，由于種種原因，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督力度還顯得很不夠，并不能對(duì)政府機(jī)關(guān)的腐敗分子和腐敗行為形成有效的震懾和遏制作用，這在一定程度上與我們忽視人大監(jiān)督有密切的關(guān)系。

    要處理好黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督的關(guān)系，關(guān)鍵是要在不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)的同時(shí)，高度重視發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用。如果我們能在完善人民代表大會(huì)制度上多下工夫，切實(shí)解決好人大對(duì)政府官員的監(jiān)督缺乏權(quán)威、缺乏手段、缺乏信息、缺乏動(dòng)力等諸多問(wèn)題，反腐敗斗爭(zhēng)完全可以開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新的局面。就拿強(qiáng)化監(jiān)督的動(dòng)力來(lái)說(shuō)，人大現(xiàn)在明顯缺乏監(jiān)督的動(dòng)力，其原因主要有兩點(diǎn)：一是人大的領(lǐng)導(dǎo)同志一般年齡都比較大，又基本上都在黨政部門(mén)工作過(guò)，因此難免有“船到碼頭，車(chē)到站”等消極思想和怕得罪人的畏難情緒，而過(guò)去工作中所牽扯的一些利益關(guān)糸更是影響著人大監(jiān)督工作的開(kāi)展。二是真正能代表百姓切身利益的“布衣代表”為數(shù)不多，有些代表缺乏責(zé)任心和正義感。有的甘當(dāng)“掛名代表”，把代表看作榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)而不履行其職責(zé)；有的不會(huì)監(jiān)督，有的不愿監(jiān)督，有的不敢監(jiān)督，有的則沒(méi)有時(shí)間去監(jiān)督。這樣一來(lái)，監(jiān)督的實(shí)際效果也就無(wú)從談起。如果我們能從改善人大代表的產(chǎn)生方式入手，真正讓選民來(lái)挑選自己的代表，使更多的能代表群眾利益并敢于監(jiān)督的人士進(jìn)入人大，并賦予人大切切實(shí)實(shí)的監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督手段，以這種體制內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督來(lái)防止對(duì)權(quán)力的濫用，這將是遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的一條重要的、現(xiàn)實(shí)可行的途徑。

（責(zé)編：陶武）