專家簡析美國在釣魚島問題上的模糊政策

二、“返還”決定的模糊性

即使在決定“返還”之后，美國也始終沒有在“返還”協定中直接而明確地提到釣魚島的名稱，“返還”決定其實是模糊的。

首先，美國對釣魚島的“返還”態度不明朗。當時美國正深陷越南戰爭的泥沼，國內反戰情緒高漲，需要中國配合其撤出越南(這是中美和解的背景之一)，沖繩的“返還”談判正處于中美之間摸索和解途徑的背景之下，美國不得不對釣魚島問題做通盤考慮。另外，在釣魚島問題上，臺灣當局的態度十分堅決，臺美之間也有交涉，所以，美國并不想因為這些島嶼的爭端，影響它與“盟友”臺灣之間的關系，使問題更加復雜化。1969年11月，“佐藤·尼克松聲明”發表之后，日美雙方宣布三年以內沖繩“返還”給日本，但是，聲明中并沒有“釣魚島”字樣。1971年5月11日，美國駐日本大使梅爾曾對日本外相愛知揆一說：“我們的基本立場是，不進行領土主張的裁決，避免將來出現走上國際法院的事態發生。”

其次，美國想把釣魚島問題當做對日談判的籌碼。當時日美之間正在就沖繩“返還”的條件討價還價，美國要求日本承諾沖繩“返還”之后，軍事基地繼續存在，甚至還要求核武器在沖繩自由進出。同時日美兩國還進行“纖維談判”，美國政府內部有人主張“為了迫使日本在纖維談判中讓步，也應該把釣魚島問題作為條件，不應該立即交給日本。” 日本除了同意沖繩可以繼續駐軍之外，還通過秘密協議承認美國艦船攜帶核武器進入沖繩，另外，日本還向美國支付3億2000萬美元的“返還”費用。特別是在“纖維談判”中，日本同意了尼克松政府提出的限制紡織品出口的要求。日本的這些讓步最后奠定了沖繩順利“返還”的基礎，也為日本獲得對釣魚島的控制權創造了條件，美國最后改變了不將釣魚島交給日本的最初態度。但是，釣魚島顯然成了美國要求日本讓步的談判籌碼，“返還”的決定經過了一個猶豫過程。

第三，“返還”范圍具有模糊性。美國雖然在日本一系列讓步的基礎上最后決定把釣魚島交給日本，但還是主張對“返還”范圍進行模糊處理，即，只表述為“除去奄美返還協定對象地區以外的北緯29度以南的西南諸島”，而不提釣魚島名稱，并且反對在“返還協定”文本中涉及“返還”范圍問題，美國的用意是移交釣魚島控制權給日本，但不在協定文本中明確表示。對此，日方被迫同意了美國的主張，沒有堅持在協定文本中涉及“返還”范圍問題。雙方1971年6月17日簽署了“返還協定”，美國同意以附屬議定書的方式用經緯度表示“返還”范圍，并不包含“釣魚島”字樣，所以，美國的“返還”決定仍然具有模糊性。