《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）就社會保障制度改革做出全面部署。新一輪改革將怎樣改變老百姓的生活？人力資源社會保障部社會保障研究所所長金維剛近日接受了記者采訪。

養老金實現全國統籌

“實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則”

——《決定》

基礎養老金全國統籌有何意義？金維剛表示，“全國統籌有利于增強養老保險的公平性，適應流動性，促進養老保險的可持續發展。”

據了解，我國在2010年基本實現城鎮職工基本養老保險省級統籌，但除北京、陜西、黑龍江等極少數地區實行養老保險基金統收統支之外，絕大多數地區的省級統籌是采取省級預算管理方式，提取省級調劑金，沒有真正實現完整意義上的省級統籌。

2012年全國職工養老保險基金累計結余約2.4萬億元，但各地之間基金積累畸輕畸重現象非常嚴重，全國一半以上的結余資金主要集中在東部少數幾個省市，而中西部地區都要靠中央財政提供不同程度的補助資金來確保養老金按時足額發放。同時，各地養老保險政策不統一，單位和個人繳費、待遇水平參差不齊，也使養老保險關系在跨省之間轉移接續受到制約。

“加快推進城鎮職工基本養老保險的基礎養老金全國統籌勢在必行。”金維剛解釋說，實行基礎養老金全國統籌的目的,是在全國各地區實現職工基本養老保險政策的基本統一，并根本解決跨地區流動就業人員的養老保險關系轉移及其權益保障問題，還可以擴大調劑范圍，逐步改變各地區養老保險基金收支與結余不均衡的狀況。而實現基礎養老金全國統籌的關鍵，在于合理劃分中央與地方對基本養老金的籌資和支付責任，明晰雙方的事權與財權相對應，共同支撐養老保險制度以及基金的平穩運行。

延遲退休小步慢走

“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”

——《決定》

“漸進式延遲退休”是近日老百姓議論最多的話題之一。退休年齡會馬上調整了嗎？“漸進式”指的是什么？

金維剛介紹說，漸進式延遲退休是指將來制定有關延遲退休的政策將采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長退休年齡。這其中有兩個關鍵點，一是分步延長到位。“假如退休年齡延長一歲需要經過兩年時間，那么在政策實施之后的第一年只將退休年齡延長半歲，第二年再延長半歲；以此類推。”二是設“緩沖期”，不會立刻實施。“在將來有關延遲退休的政策制定并公布之后，還將經過幾年的準備才會正式實施。”

金維剛說，漸進式延遲退休就是采取比較緩慢而穩妥的方式，逐步延長退休年齡，盡量減小退休政策調整對社會和有關人員所帶來的影響，這也是許多國家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。

我國現行退休年齡的規定源于1951年政務院頒發的《勞動保險條例》，其中對正常退休的規定是：男工人與男職員年滿60歲；女工人和女職員年滿50歲。1955年國務院頒布《關于國家機關工作人員退休暫行辦法》，將國家機關中女性工作人員的退休年齡從1951年規定的50歲提高至55歲。此外，根據1990年人事部《關于高級專家退（離）休有關問題的通知》和1992年中組部《關于縣（處）級女干部退(離)休年齡問題的通知》，本人自愿基礎上，高級職稱女專家和處級及以上女干部可以與男性同齡退休。

降低企業社保費率

“適時適當降低社會保險費率”

——《決定》

降低社會保障費率，出于什么樣的考慮？對用人單位和勞動者本人會產生哪些影響？

金維剛介紹說，目前，我國城鎮職工五項社會保險的費率合計約占工資總額的40%，其中用人單位應承擔的費率合計約占本單位職工工資總額的30%，個人應承擔的費率占本人工資的11%。五項社會保險中，最大的一塊是養老，按現行規定，由用人單位應承擔的養老保險費率為20％，絕大多數地區的單位費率都按這一標準執行。

多年來，許多企業特別是中小微企業反映單位繳納的社會保險費率總體負擔較重，企業難以承受。人社部進行了全面的調研，發現社會保險費率偏高確實導致企業人工成本上升，影響企業的市場競爭力和生存能力，也加劇了逃費現象，造成惡性循環。“在適當時機適度降低用人單位繳納的養老保險費，可以減輕企業的人工成本負擔，有利于企業發展和促進就業。”金維剛說。

降低費率會不會導致退休人員的養老待遇降低？金維剛表示，三中全會同時提出要實行基礎養老金全國統籌，如果按照社會保障“十二五”發展規劃綱要確定的目標，在“十二五”期末開始實行基礎養老金全國統籌，在基本養老保險基金規模增大、支付能力增強的情況下，適當降低單位費率，并不會導致退休人員養老金待遇降低。

降低費率會不會也把個人繳納的部分降低？金維剛說，目前個人承擔的社會保險繳費主要包括三項，其中基本養老保險費率為8%，基本醫療保險費率為2%，失業保險費率為1%，工傷保險和生育保險都不要個人繳費。個人繳納的養老保險費和醫療保險費分別計入這兩項保險的個人賬戶，賬戶資金的所有權歸個人所有，總體上看，現有的個人繳費負擔并不重。因此，在降低社會保險費率方面，對個人繳費的費率調整并不迫切。

還不會動用社保基金

“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”

——《決定》

充實社會保障基金對今后我國社會保障制度將產生怎樣影響？會不會促使企業養老金水平大幅提升？

金維剛解釋說，國務院在2000年決定建立全國社會保障基金，作為國家社會保障戰略儲備基金，主要目的是為了應對未來人口老齡化高峰期間養老保障以及其他社會保障方面的巨大壓力，資金主要來源于中央財政撥款、彩票公益金、國有股劃轉、基金投資以及其他方面。到2012年末，全國社會保障基金總額達到11060億元，首次突破1萬億元大關。“《決定》強調要劃轉部分國有資本充實社會保障基金，表明中央政府決心進一步做大做強全國社會保障基金，以增強應對未來人口老齡化高峰在養老及其他社會保障方面巨大壓力的經濟實力。”

他指出，全國社會保障基金與社會保險基金（包括養老保險基金）屬于不同性質的基金，充實全國社會保障基金與目前部分地區出現的養老保險當期收支缺口以及未來可能出現的養老保險基金收支缺口間沒有直接關系。

“到去年底我國城鎮職工基本養老保險基金累計結余約2.4萬億，在今后一段時期內還不會動用作為國家戰略儲備基金的全國社會保障基金。”金維剛說。

清華大學社會保障研究中心主任楊燕綏：

養老金改革定調：公平、可持續

[在公平和可持續兩大原則指導下，三中全會后全國社保制度將正式進入體系建設階段，而不僅僅是簡單的框架搭建 ]

十八屆三中全會公報對未來中國社保體系建設只提了一句話——建立更加公平可持續的社會保障制度，但卻蘊含著對過去十年間社保改革諸多失誤之處的矯正。

清華大學社會保障研究中心主任楊燕綏昨日接受《第一財經日報》采訪時表示，講公平和可持續恰恰說明過去的制度框架中存在很多不公平和不持續的因素，在這兩大原則的指導下，三中全會之后全國的社保制度將正式進入體系建設階段，而不僅僅是簡單的框架搭建。

“就養老金的頂層設計而言，‘公平’就是指導下一步如何并軌，‘可持續性’是指為了保持基金中長期收支平衡需要增加繳費年限，這等于已經定調了。”楊燕綏說。

公平：消除身份和地位差別

“十一五”規劃期間，中國基本完成了社會保障體系框架的搭建，但這個框架存在很多問題，比如城鄉分割、制度碎片化等，最受詬病的就是身份不同而導致的待遇差別，如機關事業單位和企業職工養老金的養老待遇相差過大。

楊燕綏說，社會保障是保障公民基本安全的制度體系，應該消除人的身份和地位的痕跡。全會公報提出公平的原則要將公平的指導下，消除城鄉差距、多軌制差距，以及戶籍制度帶來的差異和不公平。

具體政策取向上，公平將指導下一步的并軌，包括機關事業單位和企業職工的養老金并軌，不同人群之間醫療保險制度的并軌，也包括機關事業單位、企業職工與城鄉居民基本養老金的并軌，這些都將一步步地推進。

正在進行的養老保險頂層設計中，并軌是一大難點。從2008年開始，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業單位養老保險制度并軌試點。但時隔五年，基本沒有實質性動作，被業內稱為“失敗的試點”。

同時，1000萬公務員是否與3000萬機關事業單位人員一起進行并軌也是一個焦點，如果公務員不進去，事業單位和企業合并比較困難，養老保險制度的改革很難有效推進。據本報記者了解，雖然人社部曾經就并軌公開表態是大勢所趨，但實際上對于公務員是否參加卻含糊其辭，并沒有一個明確的說法。

社保改革是一個系統工程，需要行政體制改革、財稅制度改革、金融制度改革和收入分配制度改革結合起來。楊燕綏認為，公報中這些內容雖然沒有和社保寫在一起，但卻是社保改革的基礎。

比如戶籍制度改革之后，隨著戶籍管理的淡化，社保卡的功能將越來越被強化，戶籍制度改革同時應該推進社保號碼和社保卡，以及背后個人檔案的管理。

“社保卡記錄終身、便攜流動，全國聯網的特點將消除戶籍所帶來的身份不公平，社保卡的推行也將沖擊當前行政管理體制中的多龍治水和信息孤島。”楊燕綏說。

然而，統籌層級向中央提升，社保數據向上集中是社保卡取代戶籍管理的前提。當前社保統籌層次過低因此成為社保卡全國推行最重要的障礙，縣市級的統籌決定了它不可能全國聯網。

可持續：合理確定繳費和領取比例

楊燕綏認為，當前社保制度中存在很多短期行為，尤其是在資金的籌集上缺乏長期的可持續性。

根據國際勞工組織的定義，社會保障存在七大風險，中國已經對這些風險都做出了制度的安排。養老、醫療以及傷殘在中國都是長期風險，需要長期的財務安排。

楊燕綏認為，公報中的可持續性主要是指基金的可持續性，其中涉及很多的問題，比如繳費年限是否應該延長，退休前的繳費和退休后的發放要有合理的比例等。

在她看來，公報提出可持續性已經為下一步延長繳費年限，或是領取時間的改革定了調，但延長多長時間，什么時候領取等具體問題要以統計中的人口預期壽命數據為依據，并不是政府拍腦袋可以決定的。

“確保資金中長期收支平衡，不是僅僅滿足于眼前提高待遇和做一些短期的承諾，而是按照風險的長期性，保證基金的收支平衡。”楊燕綏說。

關于三中全會之后是否會提高社會保障的待遇水平，楊燕綏說，待遇過低的肯定會提高，但不是所有的人都會提高。政府通過完善管理服務，降低生活成本也等于提高福利程度。三中全會報告中提出服務性政府，改善民生等一攬子工程，就是要通過多方面的改革提升福利水平。（第一財經日報）

記者從北京市民政局獲悉：《北京市人民政府關于加快推進養老服務業發展的意見》以及配套文件《關于加快本市養老機構建設的實施辦法》日前正式出臺。《意見》從全面履行政府為老服務責任的角度，四管齊下，施策養老服務事業和產業。預計到2020年，北京機構養老床位達到16萬張，有望達到每千名老年人40張。同時，社區養老服務設施覆蓋所有城鄉社區。

文件對社會資本舉辦養老機構的建設支持和運營補貼、設立支持養老服務業發展的投資引導基金、建設養老服務產業園區、支持養老服務業八大重點領域發展進行了具體的規定。其中，根據不同功能區、不同類型床位制定了具體的扶持措施，補貼標準比以前大幅度提高。

兩個文件的出臺強化了政府責任，要從政策制定上撬動養老服務市場，扶持社會力量參與提供養老服務。同時，從以往側重發展養老事業，轉向養老事業和養老產業共同發展，從單純保障城市“三無”、農村五保老年人，轉向為全社會老年人提供養老服務。發展方式上，政府也進行了轉變，從直接辦服務到重點購買服務、引導市場服務、激活社會服務；從單純培育發展，向監管并重轉變，統籌解決養老服務發展融資難、用地難、運營難和用人難等問題。

北京市民政局副局長李紅兵表示，新出臺的兩個文件起到了降低北京養老服務門檻的作用。“包括社會資本在內的各方力量參與養老服務的門檻降低了，會越來越愛干，不斷成長規范且壯大起來，進入良性循環；同時，老百姓獲取養老服務的門檻降低了，養老服務和產品將越來越合適方便豐富。”

目前，北京市養老床位供需矛盾仍然突出。其中，有近30萬半自理、不能自理老年人的需求在養老機構床位總量上存在缺口的問題，也有因機構的護理康復能力不足造成2萬—3萬張床位空置的結構性問題。對此，李紅兵表示，北京今后將加強公辦民營的改革，提高公辦福利機構的日常運營能力以及專業化水平。本報北京11月7日電 (記者魏薇)

編者按：一項調查顯示，目前我國約有40.7%的老年人仍是靠家庭供養，四成老人認為自己是家庭的負擔，只有約24%的老人能夠依靠養老金生活，農村很大一部分老人要靠勞動收入養活自己。當前我國養老保障模式較多，有人說是“雙軌”，有人說“多軌”，不同模式對應不同的發放比例，從而形成養老金待遇差距較大，甚至被認為是嚴重不公平的現狀。機關、事業單位及企業養老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴重落差。當前我國養老金之惑如何改革？

日前據媒體透露，養老體系改革頂層方案正由人社部在一定范圍內組織研討，城鎮職工和事業單位人員兩套社保體系有望在制度層面“趨同”。

回顧中國養老保險制度的建立和發展過程就會發現，機關、事業單位和企業的改革并不同步，有專家甚至認為，這是阻礙養老金改革繼續深入的最大問題。

現有模式：多軌制下的待遇差距

由于改革進程不同步等原因，目前我國總體上存在兩種養老金制度，即非繳費型與繳費型。兩種養老模式的覆蓋人群與職業、身份直接相關，且差距較大，因而受到廣大社會公眾的抨擊，被認為是嚴重不公平的“退休雙軌制”。

“所謂非繳費型的養老金制度，就是在我國中央及省級機關單位仍存在的退休制度，覆蓋人群大概有1000萬人。”中央財經大學中國社會保障研究中心主任褚福靈告訴記者，退休制度并不是一種社會保障，而是單位保障。退休工資與工齡有關，也跟單位可負擔程度有關，與社會統籌無關。

而繳費型養老金制度，則是按照《社會保險法》規定的需要個人參與繳費的保險制度。其中由于繳費主體、費率和具體操作形式的不同，又分為針對企業職工和城鎮居民、農民的兩種不同模式。

據褚福靈介紹，企業養老保險是單位與個人都應按比例參與繳費(大部分省份是社平工資的20%繳納，個人8%，企業12%)，且必須滿足15年，之后企業職工可以按月支取養老金。而城鎮居民或農民由于個人繳費很少，政府有補貼，到時領取的基礎養老金數額較低，所以也可以看做另一種不徹底的養老金模式。

如果將兩種制度下的養老金水平做比較，待遇差距成為最受詬病之處。來自人社部方面的最新數據顯示，目前機關單位和事業單位的人均養老金水平分別是企業職工的2.1倍和1.8倍。

有業內專家對記者表示，上述情況同時表明，“養老金雙軌制”的說法并不確切，在實際中已經逐漸演變為多軌制。近年一個顯著變化是，機關與事業單位的養老差距也在逐漸拉開。在很多省份，機關和事業單位是按照不同比例調整的，這又進一步引起事業單位人群的不滿。

養老保險改革不同步成最大問題

在從計劃經濟向市場經濟邁進的過程中，“退休雙軌制”逐步形成。中國養老保險制度最初作為國企配套改革，從城鎮企業職工群體開始起步。

我國養老保險制度得到初步確立是在1951年。當年國家政務院出臺的《勞動保險條例》奠定了計劃經濟時代中國養老保險體系的基本框架。該條例規定，個人不需繳費，單位按工資總額3%提交保險費，職工養老金與工齡、工資掛鉤。

隨著中國經濟逐步開放和轉軌，這種嚴重束縛勞動力流動的養老制度面臨變革。1984年，廣東開始試點養老保險社會統籌。1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，改變了養老保險完全由國家和企業負責的模式，要求職工也繳納一定費用。這標志1951年確立的“國家養老”模式終結。

也是從這一年開始，機關事業單位養老保險制度與企業開始分離。

1993年以后，企業過渡到統一的社會化養老金制度，逐步采取社會統籌和個人賬戶相結合的方式，由企業和職工個人共同負擔。由于有的企業人為降低為職工繳納養老保險的標準，另有一些企業效益不好甚至關閉破產，致使退休人員養老金水平一直偏低，甚至不能按時發放。

此后十余年時間里，企業養老保險制度改革不斷深化，相關法律法規逐步完善，養老保險體系初具規模。相形之下，機關事業單位的養老保險制度改革卻一直停留在探索和試點階段，在基本制度層面仍沿用上世紀50年代建立的退休制度。

2008年，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動試點。這是我國首個有關公職人員養老保險制度改革的統一方案。但由于擔心養老待遇大幅下降，因而遭到事業單位人員的廣泛抵觸。

中國人民大學中國社會保障研究中心副教授楊俊告訴記者，現在機關事業單位退休人員中有約7%是參加了基本養老保險的。當前最大的問題出在機關、事業單位及企業養老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴重落差。

改革方向：整合制度碎片 實現全國統籌

不同養老保險模式分歧嚴重，碎片化有礙養老保險制度公平有序發展。彌合制度差異已成為業內專家的普遍共識。

褚福靈認為，按照《社會保險法》和中國社會保障“十二五規劃”要求，我國將來要逐步實行社會保險制度，也就是全民都參與繳費，退休制度要逐步退出，這是不容置疑的改革方向。目前爭議點是在于如何改革才能更公平、公正。

“不同人群的養老待遇為何差異巨大？主要原因就在于制度不統一。” 中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞對記者表示，“在這種局面下，哪怕你比我高出10元、20元，我也會心里不舒服，要通過頂層設計打通不同制度，起碼在基本養老保險層面實現共通。”

在改革方向上，褚福靈主張“基于現實又超越現實”，建議仿效日本模式，即建立一個水平較低的國民基礎養老金，可能只相當于最低生活保障的50%，但要面向全民開放，以彰顯“人人享有”的社會公平，也能體現政府責任。

“在此基礎上，職工養老金繼續保留，包括職業年金、個人儲蓄賬戶之類的補充養老保險繼續完善，既兼顧了公平，也講求了效率，政府的責任邊界也得以厘清。”褚福靈說。

齊傳鈞則補充指出，新農保與城鎮職工養老保險制度也應得以銜接，否則嚴重影響勞動力在全國的合理流動。如果勞動力在市場配置受阻，也會制約經濟領域改革進程。

楊俊認為，制度不統一還體現在養老保險尚未實現全國統籌，而這是解決養老金諸多問題的“牛鼻子”。如果繼續按照現有的分散模式，隨著城鎮化的發展，更多勞動力從農村涌入，地方缺口與地方結余并存的矛盾會一直延續，對計算養老金缺口也失去了參照意義。

多模式制度融合成趨勢

按照十八大提出“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，社會保障制度改革頂層設計的重點是保證可持續性，增強公平性，適應流動性。

據人社部透露，全國所有縣級行政區全部開展新型農村和城鎮居民社會養老保險工作，養老保險制度已基本實現全覆蓋。截至今年10月，職工和城鄉居民養老保險人數合計8.06億人。

事實上，我國目前已建立了包括城鎮企業職工養老保險(簡稱“職保”)、新型農村社會養老保險(簡稱“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(簡稱“城居保”)三種制度在內的城鄉基本養老保險制度，可以覆蓋我國大部分人口。但目前，隨著城鎮化進程的加快，三種保險重復參保率也一直在增加。基本養老各項制度分人群設計，相互間尚未制定銜接辦法，全覆蓋一定程度上造成了重復參保率相當高。

隨著制度精細化完善階段，一些針對“碎片化”的制度設計正漸出臺。為解決重復參保及統一保險賬戶，人社部在2012年11月就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》征求民意，擬規定參加職保、新農保、城居保，參保兩種或兩種以上人員，可銜接轉換養老保險。其中“職保繳滿15年，可從新農保或城居保轉入職保”等新做法，透露出制度融合的趨勢。

人社部部長尹蔚民2013年初在《求是》上刊發的文章，提出了“將新農保和城鎮居民養老保險整合為城鄉居民基本養老保險制度”的改革方向。改革都將縮小各種養老模式的差距。

今年10月25日，人社部表示，將完善新農保和城居保政策，推進城鄉統籌，制度合并實施，強化參保激勵，實施職工與城鄉居民養老保險銜接政策。目標要實現基礎養老金的全國統籌，對制度、方案設計，進行充分論證，提出合理方案，在經濟社會發展條件允許的情況下實施。記者 賈玥

編者按：“只生一個好，政府來養老(1985年)；只生一個好，政府幫養老(1995年)；養老不能靠政府(2005年)；推遲退休好，自己來養老(2012年)……”這段調侃文字，盡管并不準確，但也真實反映了普通民人對養老的擔心。養老金缺口問題一直為社會擔心，擔心養老金不能按時足額發放，擔心因為缺口國家會強制推遲退休年齡，擔心政府不再養老而讓自己賣房“以房養老”。對于養老金當期發放的缺口，人社部表示，財政已開始進行補助，機制已經建立，社會保險法明確規定，社會保險資金的來源主體是靠社會保險費的征繳收入，也包括政府財政投入，未來要實現基礎養老金的全國統籌。

養老金缺口是個老話題，有專家認為2013 年中國的養老金缺口將超過 18 萬億；但也有官員認為不僅不存在缺口問題，而且還有結余，養老金缺口之說是子虛烏有。那么，養老金到底有沒有缺口？有多少種算法？缺口形成的原因是什么？對此有何對策？

養老金到底有沒有缺口？

以時間軸來看歷史、當期和未來養老金缺口問題。

從歷史結余看：據資料顯示，自 2002 年以來，我國城鎮職工社會基本養老保險基金收支一直處于結余狀態。

《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2011年全年城鎮基本養老保險基金總收入16895億元，其中征繳收入13956億元，各級財政補貼基本養老保險基金2272億元，全年基金總支出12765億元。年末基本養老保險基金累計結存19497億元。

據《2012年度人力資源社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2012年全年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，全年基金總支出15562億元。年末基本養老保險基金累計結存23941億元。

從當期結余看：養老金收支的當期缺口是指當年養老基金的各項收入之和減去支出之和出現收不抵支的一種狀況。

首先看2012年數據，2012年當期結余高達905億元。據《2012年度人力資源社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2012年全年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，比上年增長18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長18.0%。各級財政補貼基本養老保險基金2648億元。全年基金總支出15562億元，比上年增長21.9%。

再看2011年數據，2011年當期結余高達4130億元。《2011 年度人力資源和社會保障部統計公報》顯示：2011 年我國全年城鎮職工基本養老保險基金總收入 16895 億元，比上年增長 25.9%。全年基金總支出 12765 億元，比上年增長 20.9%。各級財政補貼基本養老保險基金 2272 億元。

但是，《中國養老金發展報告2012》分析稱，“2011年當年基本養老保險基金運行情況看上去還不錯，城鎮職工基本養老保險基金收入增長速度快于支出增長速度，使得當期結余大幅度增長”。但是，如果精確分析發現，2011年全國當期結余幾乎沒有任何余額。《中國養老金發展報告2012》介紹，2011年城鎮職工基本養老保險當期結余高達4130億元，但是，如果剔除高達2272億元的財政補貼，再剔除由擴大覆蓋面導致的“補繳”1511億元，當年的收支余額僅為347億元。如果再剔除“預繳”和“清理歷史欠費”等因素，2011年幾乎沒有任何余額。這說明，養老保險制度的正常繳費收入與支出基本相等。

向未來看，養老金未來缺口是指由于種種原因未來一定時期內可能出現的養老金收支差額。

在10 年來我國養老金收支狀況中發現：我國養老金支出的增長速度較快，如果除去每年國家的各級財政補貼，養老保險基金的征繳收入剛好和養老金支出持平。但是，在 2002 年和 2003 年出現了征繳收入不足以維持當年支出，以及2008 至 2010 年養老金的總支出年增長率要超過總收入的年增長率的現象。有學者斷言，若此種情況持續出現，則養老保險基金總體缺口在未來或將再次出現(剔除財政補貼)。

此外，經濟發展中不可避免產生的通貨膨脹問題，也會對養老保險基金造成一定影響。已經積累起來的企業職工養老保險基金投資收益率只有高于同期的通貨膨脹率，才能實現保值增值，否則就會出現未來缺口。所以，目前,中國的城鎮職工養老金正面臨著通貨膨脹的嚴峻挑戰。

據安邦咨詢研究員劉梟介紹，德意志銀行與中國銀行在2012年分別獨立完成了對養老金財務風險的分析和估算。德銀的結論是，與GDP的規模比較，在不改革的情況下，養老金缺口到2020年將達到0.2%的GDP，到2050年達5.5%的GDP。今后38年累積，養老金總缺口的現值(用名義GDP增長率作為折現率來計算)相當與目前GDP的75%；中銀則稱，在2010年，中國養老金缺口已達16.48萬億元，在目前養老制度不變的情況下，假設GDP年增長率為6%，到2033年時養老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7%。

以全國和地方的情況計算：2011年全國14個省份收不抵支。據《中國養老金發展報告2012》顯示，如果剔除財政補貼，在2011 年32個統籌單位中(31個省加上新疆兵團)，上海、江西等 13 個省份和新疆建設兵團的基本養老保險基金征繳收入收不抵支，缺口高達 767 億元。2010年有17個收不抵支，缺口達679億元。

養老金缺口如何形成？

同濟大學經濟與管理學院的梅瓊和遲文鐵認為，我國的養老金缺口主要來自兩個方面：一是隱形債務，由制度改革時的“中人”和“老人”產生的；二是個人賬戶“空賬”問題嚴重，統籌賬戶對個人賬戶進行挪用。

陜西師范大謝慧明、西北大學何煉成認為，出現資金缺口問題主要表現在隱性債務、個人賬戶“空賬”運行及養老基金收不抵支三個方面。一方面人口老齡化使養老金支出增加，另一方面，養老保險有限的覆蓋面較小使養老基金收入增長緩慢，這些都成為養老金缺口增加的重要因素。

西南財經大學保險學院張運剛分析指出，我國人口老齡化始于 20 世紀 70年代，在 2030 年左右迎來老齡化最高峰，隨后緩慢，這是導致養老金缺口的最關鍵因素。

東北財經大學吳旭東、安徽財經大學周鳳珍則認為，造成養老金缺口的重要原因是我國實行雙軌制的養老保險體系，其指出公務員和事業單位人員在職期間不但不用繳納養老保險費，而且退休后的養老金替代率年年攀升，高達 80%，反觀企業職工有時還因負擔不起高額的養老保險費而棄保或逃費，最終退休后的養老金替代率只有 40%多，收支不合理的養老制度逐漸加大了養老金缺口。

中國人民大學教授李珍介紹，中國的相對平均預期壽命將逐步升高，而退休年齡偏低，這種低齡退休無疑加重了養老金缺口。

解決養老金缺口有哪些對策？

國務院參事室參事馬力對人民網記者說，延遲退休年齡可以解決因人口老齡化帶來的養老金缺口問題，這也是世界各國的普遍做法，并且見效也較快。上世紀,英國前首相撒切爾夫人就采用此方案應對養老金危機。不僅如此，法國、日本、德國都采用延遲退休年齡的思路來達到養老金“增收減支”的目的。法國政府于 2010 年推行新的退休制度，規定退休年齡由 60 歲改為 62 歲；美國的標準退休年齡由 60 歲延遲到 65 歲；英國的最遲退休年齡可以高達 70 歲。

吳旭東、周鳳珍指出，改革公務員養老制度，使之與企業養老保險制度接軌，能夠有助于平穩有效地化解養老金缺口風險。目前，我國公務員退休制度存在的主要問題是，單一的資金來源渠道和與其他職業群體相比過高的待遇水平。公務員的退休費用全部由財政負擔，個人不用繳納任何費用，資金來源渠道比較單一，且待遇水平過高，導致財政負擔沉重，不利于公務員退休制度的健康發展。因此，機關公務員養老保險制度改革的主要目標，要借鑒國際上通行的做法，盡快建立個人繳費制度，繳費情況與個人退休待遇掛鉤，不僅可以更好地實現權利和義務、公平與效率的統一，有利于緩解財政過大的壓力，還能夠進一步理順分配關系，合理確定機關事業單位職工的退休待遇水平。

謝慧明、何煉成認為，可以多渠道解決養老保險改革的隱性債務。根據國際上通行的做法，支付養老保險的隱性債務有三條主要的融資渠道：國有資產轉移、發行特別國債和發行福利彩票。

梅瓊、遲文鐵表示，做實個人賬戶可以有效減小缺口。個人賬戶資金是來自個人繳費，用于職工個人退休后養老金支付，具有完全積累性質。社會統籌賬戶資金來自企業繳費，用于現有退休職工養老金支付，具有現收現付制性質。不同資金來源和性質的賬戶應該采取不同的管理方式。政府應當明確個人賬戶產權歸個人所有，任何部門都不得擠占挪用，個人有權選擇競爭性的基金管理公司為其投資。這樣做可以保障個人賬戶基金的安全性，使“統賬結合”真正落到實處。

也有學者表示，可以增加基金投資收益率。社保養老基金統籌賬戶除用于當期的養老金發放外，與個人賬戶資金一起，是應對未來養老基金債務的戰略性儲備基金，因此要對養老基金進行投資管理以使養老金達到保值增值的目的。除此之外，較高的養老金投資收益是緩解養老金缺口的重要途徑。

全國社保基金理事會黨組書記戴相龍表示，要加大國有資產劃撥力度，擴大全國社會保障儲備基金，應對人口老齡化高峰養老金收支缺口。建議對劃撥國有資產充實全國社保基金，應建立完整的法規和制度體系。

關于養老金的歷史債務問題，人社部新聞發言人尹成基10月25日表示，這些將由社保制度和國家財政共同承擔。從提出“兩個確保”開始(確保已進再就業服務“中心”的國有企業下崗職工都能按時領到基本生活費，并代繳社會保險費；確保參加養老保險統籌的企業離退休人員基本養老金能夠按時足額發放。)，對于養老金當期發放的缺口，財政就開始進行補助。到目前機制已經建立，社會保險法明確規定社會保險資金的來源包括財政投入，主體是社會保險費的征繳收入。

今后將積極推進相關改革，穩步提高統籌層次。2009年，養老保險實現了省級統籌。下一步目標是要實現基礎養老金的全國統籌，要進行制度、方案設計，進行充分論證，提出合理的方案，明確中央和地方的事權、財權，在經濟社會發展條件允許的情況下實施。

名詞解釋：

基本養老保險，是國家根據法律、法規的規定，強制建立和實施的一種社會保險制度。在這一制度下，用人單位和勞動者必須依法繳納養老保險費，在勞動者達到國家規定的退休年齡或因其他原因而退出勞動崗位后，社會保險經辦機構依法向其支付養老金等待遇，從而保障其基本生活。基本養老保險與失業保險、基本醫療保險、工傷保險、生育保險等共同構成現代社會保險制度，并且是社會保險制度中最重要的險種之一。

社會保障基金是根據國家有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保障制度而建立起來、專款專用的資金。社會保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。其中，社會保險基金是社會保障基金中最重要的組成部分。2013年社會保險基金預算首次列入預算報告，接受我國最高權力機關監督。2013年全國社會保險基金預算按險種分別編制，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等社會保險基金。

全國社會保障基金(以下簡稱社保基金)是指全國社會保障基金理事會(以下簡稱理事會)負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。社保基金是不向個人投資者開放的，社保基金是國家把企事業職工交的養老保險費中的一部分資金交給專業的機構管理，實現保值增值。2013年社會保險基金預算首次列入預算報告，接受我國最高權力機關監督。2013年全國社會保險基金預算按險種分別編制，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、失業保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等社會保險基金。(記者楊文彥)

編者按： “以房養老”是一些發達國家的一種“倒按揭”金融養老方式，在美國、英國、新加坡和加拿大運行較為成熟，我國也將于2014年進行試點運行。但此前，上海“以房自助養老”模式因存在信任危機被迫停辦，南京推行“養老院養老”模式中途“夭折”，中信銀行推出“養老按揭”業務兩年來，實際效果一般。在當前養老金改革的大背景下，“以房養老”作為社會養老補充的模式能否廣為接受并推廣仍然面臨許多操作問題。

日前，國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，“鼓勵探索開展老年人住房反向抵押養老保險試點”，并于2014年試點運行。“以房養老”計劃一出立刻引發了社會關注，政府是在為老人探索一種新的養老模式，還是在扮演“甩手掌柜”的角色？面臨養老的老人們能否接受？2014年,“以房養老”是否可以克服多重阻力，順利推行？人民網記者對老人群體、銀行、專家進行調查采訪。

反對者多：房子是要給子女的

記者采訪幾位面臨養老問題的老人，他們大多對“以房養老”表示難以接受。

在地鐵站賣報一位北京老人說，不知道以房養老是怎么回事。“對于沒有退休金的老人來講是挺好的，但是能不選就不選，國家有最低生活保障，房子是要給兒女的。”

北京朝陽區高碑店村兩位老人，面對“以房養老”一臉茫然，聞所未聞， “都有退休金，孩子不管還有親戚，實在不行還有最低生活保障，可以把房子租出去，怎么也不會把房子抵押出去給銀行。”

路上記者隨機采訪到的兩位老人，對“以房養老”模式雖有一定了解，但都反對，對房屋抵押后“老人住哪里”尚不明白。其中一個老人是因為手續繁瑣，另一個老人不相信政府能妥善解決養老問題，一邊揮手一邊說，“政府應該先解決遺產稅事兒，80萬的起征點太低了。”

觀念和制度令各地試點“夭折”

從廣義角度講，“以房養老”有多種操作形式，包括租房養老、分租養老、賣房養老、縮房養老，抵押給銀行借款養老，遺囑托管養老等，而“住房反向抵押養老保險”即“倒按揭”只是其中之一，即通過金融或房屋機構買斷老年人自有住房產權，通過測算定期給予養老補貼，老年人仍然可以在自己住房里終身居住。

“以房養老”首倡者、幸福人壽保險股份有限公司監事會主席孟曉蘇說，中國“以房養老”其實是商業性的養老保險補充產品。產品設計需滿足三個條件，即高房價的城市，高潛質的房屋，高素質的老人。而無子女老人和“失獨老人”則是最合適的群體。

作為從發達國家引進的一種金融養老方式，“倒按揭”在美國、英國、新加坡和加拿大運行較為成熟、普遍，在我國部分城市雖有試點，但效果不佳。

其中，上海“以房自助養老”模式因存在信任危機被迫停辦，當地民政部門曾做過調查，九成左右老人擬將房產留給子孫。南京推行“養老院養老”模式，可謂國內“倒按揭”的雛形，但兩年的實踐也遭遇“夭折”。

而作為首推“養老按揭”的北京中信銀行，2011年10月推出“養老按揭”業務，但歷時兩年，實際推廣效果一般。據中信銀行相關部門介紹，“推廣阻力主要來自產權期限、實際處置方面的不確定性和中國老年人群體的觀念意識問題”。銀行工作人員表示，“市場很大，我們還會繼續做，但國家需要出臺相應政策支持給予支持”。

傳統觀念和倫理成障礙

對于2014年能否正常試運行，清華大學公共管理學院助理研究員胡乃軍表示擔憂，“中國人傳統的觀念和倫理、現行房產制度和市場經濟風險都會形成很大的阻力。

“國外子女對老人的贍養義務比較薄弱，老人可以把房子抵押出去獲得間接收入。中國有好的家庭倫理觀念，子女要贍養老人，老人就是愿意把房子留給子女。”

“房屋產權也是一個大問題，涉及到中國整體的產權制度，這個問題解決了，是很有幫助的。” 胡乃軍還說，我國目前推行“住宅用地70年年限”，房產被抵押后，老人身故之時，商品房的使用年限也所剩無幾，保險公司和銀行等機構普遍擔心，依靠剩下的使用年限能否補償已支付的養老金成本。

胡乃軍認為“以房養老”難推另一阻力是市場經濟風險，“比如房價波動風險、老人長壽風險、利率波動風險。但經濟風險通過技術手段可以解決，最大的問題在于我國的產權制度和倫理道德。政府需要以第三方的角色公正、客觀地權衡老人和金融機構的利益，獲得雙方的認同和支持”。

中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇接受采訪時表示，必須改革房屋產權只有70年的制度，最好是永遠使用。如果不解決70年房屋產權的問題，“以房養老”于理于法都無法操作。

國土資源部副部長贠小蘇雖然表示“宅地70年后續期不影響以房養老”，但在實際中并未有過運用，所以仍然像“空中樓閣”，難以觸及。

對于無房或者沒有完全房屋產權的，生活在農村或者地里位置不占優勢的老人來說，其房子的經濟價值難以達到金融機構預期，也難以獲得“以房養老”的資格。

對此，第十一屆全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員賀鏗認為，必須遵循自愿的原則。“養兒防老”的傳統觀念束縛著當前老年人群，不愿將房“抵押”。尚在探索階段的“以房養老”難以獲取老人的信賴，法律、市場等各方面都要配套，在觀念上也要有進步。“中國還不富裕，如果老人在老年沒有經濟來源，把資產、不動產作為養老資源，是很好的辦法。”

對于市場風險，賀鏗表示：“銀行是一個獨立的法人，不能出了問題就想到國家，投保的人也是獨立的，雙方要自愿，國家不能強迫去做，虧了也不能管，這才是市場經濟。”

一種可選擇的“補充”養老

當前，我國“老齡化”加速，人均壽命不斷延長，傳統的養老模式難以滿足社會現實需要。民政部副部長竇玉沛認為，我國未來將以多種途徑應對養老問題，在政府兜底的基礎上，鼓勵社會力量積極參與養老服務，“以房養老”是市場化運作的一種高端化服務，是自愿的、自主選擇的行為。

“應是老人應根據自己情況做出的自發行為”，胡乃軍表示，要把以房養老和基本的養老保障、基本養老金制度區分開，住房反抵押養老保險是適合于特定人群的一種商業行為和市場化的機制，只是基本養老保障的一種補充”。

“以房養老”迎合的是小眾需求，尤其適合有獨立產權房的、沒有直接繼承人的、中低收入水平的城市老人。中央財經大學保險學院教授褚福靈告訴記者：“以房養老僅僅是合適群體的一個選擇，不具備普遍的意義，但卻是一個可以探討的方式，不會成為一種主流。”

在爭議聲中，“以房養老”歷經十年上升到國家戰略層面，勢在必行。就像胡乃軍說的，“只是做大做小的問題！”政府有責任權衡各方利益，制定具體可行的政策體系，完善相關房產評估、政策咨詢、糾紛仲裁、風險分擔機制，鼓勵金融機構參與相關衍生產品的創新，政府任重而道遠。

人社部副部長胡曉義10月21日回應 “以房養老”說，人社部并不負責“住房反向抵押養老保險”制度設計，“國務院提出探索‘住房反向抵押養老保險’試點，主要目的是幫助老年人手中的不動產增強流動性，變成可支配的資產。”胡曉義指出，“以房養老”，僅僅是給有房產有條件的老年人多一種選擇，并非基本或主流的養老方式，更不會取代基本養老保險的制度設計。

背景：相關國家“以房養老”政策

加拿大：超過62歲的老年人可將居住房屋抵押給銀行，貸款數額在1.5萬至30萬加元之間，只要不搬家、不賣房，房屋產權人不變，可一直住到逝世，由后人處理房產時折還貸款。

新加坡：60歲以上的老年人把房子抵押給有政府背景的公益性機構，由公益性機構一次性或分期支付養老金，老人去世時產權由這些機構處分，“剩余價值”(房價減去已支付的養老金總額)交給其繼承人。

美國：“以房養老”已被許多美國人認為是一種最有效的養老方式。美國的社會養老保障體系比較健全，但大多數美國老年人依然以“以房養老”方式作為補充。美國政府和一些金融機構也向老年人推出了 “倒按揭”貸款，發放對象為62歲以上的老年人。許多美國老年人在退休前10年左右就為了自己養老而購買了房子，然后把富余的部分出租給年輕人使用，利用年輕人支付的房租來維持自己的退休后生活。由于美國的房屋出租業比較發達，美國人支出的房租大約占個人支出的1/4到1/3，因而房屋出租的收益也是比較可觀的。

英國：“以房養老”主要有兩種形式，一是把房產抵押給銀行等機構，每月取得貸款作為養老金，老人繼續在原房屋居住，直至去世或搬進養老院后用該住房歸還貸款，大約有20%左右50歲以上的老年人打算采用這種方式；另一種就是出售大房，換購小房，用差價款養老。此外，還有老人將房產出售后搬到其他物價水平較低的國家去養老。

日本：以房養老對申請人的條件要求較苛刻。以東京為例，申請人年齡必須在65歲以上，要居住在自己持有產權的住宅中，且不能有子女同住。申請人家庭的人均收入要在當地的低收入標準之下，已經申請低保等福利政策的家庭不能享受這項政策。申請人持有產權的房屋必須是土地價值在1500萬日元以上的獨門獨戶建筑，集體住宅不可申請。

荷蘭：“以房養老”模式起源于荷蘭，但荷蘭人對這種方式不感興趣，“倒按揭”基本沒有市場。一般人65歲退休時可拿到工作時收入的70%以上，房子一般都是自己買下來，沒有租房的壓力，2009年荷蘭人住房自有率為57%。退休后的生活更輕松，有了很好的生活保障，他們一般不需要也不會考慮用“以房養老”這種方式來過退休后的生活。(據公開資料)

編者按：按照養老規劃藍圖，我國未來的城鎮職工養老保險體系應由“三條腿”構成：基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險，企業年金在此享有與基本養老保險幾乎同等的重要戰略地位，但目前，基本養老保險一條腿獨大，企業年金、商業保險很小，極不平衡。人社部新近表態，在基本社會保障的基礎上建立企業年金，將來建立符合機關事業單位特點的職業年金。這應是在養老金并軌過程中，將機關事業單位職工也納入框架形成的“大年金”格局。

僅僅0.4% 企業年金能成為支撐養老保險體系第三條腿嗎？

企業年金是什么？盡管這一借鑒自國外的制度在我國施行已近十年，許多人卻從未聽說。中國社會保障研究中心主任褚福靈認為企業年金在我國進展狀況不算佳：“十年了，今年上半年才突破5000億，應該算是很慢了——主要都是一些大企業在搞。”

通俗的說，企業年金就相當于在法定的國家養老金之外，再由有意愿、有能力的企業為自己的職工提供一份“企業養老金”，它與國家養老金中企業必須繳納的份額不同，后者是強制的，而前者是自愿性質。也正因為如此，盡管以人力資源和社會保障部為首的國家部門一直力推其作為國家基本養老制度的一個重要補充工具發揮作用，民間的自發步調卻一直顯得有些“磨磨蹭蹭”。

我國于2004年實行第一份正式規定企業年金制度的文件《企業年金試行辦法》，其中規定，只要是依法參加基本養老保險、正常繳費又具有相應經濟負擔能力的企業，與職工以規定的方式集體協商并通過后，就可以建立企業年金。它由企業和職工雙方繳費，歸入一份共同的基金，并以個人賬戶形式管理。

更重要的是，這一基金能夠進入市場進行委托投資，投資收益按凈收益率計入個人賬戶。職工達到法定退休年齡后，既可以一次性提取全額，也可以分批定期領取。而2011年出臺的《企業年金基金管理辦法》，詳細規定了基金管理的各方面程序。

整體狀況：起點低 規模小 僅0.4%企業建立企業年金

按照藍圖，我國未來的城鎮職工養老保險體系應由“三條腿”構成：基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險，企業年金在此享有與基本養老保險幾乎同等的重要戰略地位，但至少目前，它的發展程度連個人儲蓄性養老保險都還遠遠追不上。

根據人社部公布的數據，截至今年二季度末，全國企業年金積累基金5366.65億元，實際運作金額5161.4億元。與之相比，早在2007年底，作為個人儲蓄性養老保險主力的商業養老保險，其全國積累的準備金總額就已達到1.5萬億元。換言之，目前的企業年金的“盤子”是商業養老保險6年前水平的三分之一，而這二者加總起來，也最多占到各來源養老儲備整體資金的10%，在世界范圍內處于相對低的水平。

同時，由于國人意識上更多仍依賴銀行存款、買房等作為儲備養老資本的手段，通常觀點認為全國個人儲蓄賬戶中有相當比例資金是實質上的養老金，但其比例難以計算，游離在這部分市場外，對明碼標價的企業年金和商業養老保險無甚貢獻。

“要啟動市場必須有一個規模。”中國社科院世界社會保障中心秘書長齊傳鈞說，“現在企業年金規模太小，5000億，很多公司都是賠錢運作的。”

人社部近期公布的數據顯示，截至2013年二季度，建立企業年金的企業一共有5.9萬個，這個數字僅占全國實有企業總數的0.4%。而參加企業年金的職工總數為1957.3萬人，建立的年金計劃總數為1265個，建立的基金組合數為2353個。

僅以二季度的業績而言，全國企業年金投資收益31.18億元，加權平均收益率0.63%。其中，固定收益類年金組合二季末資產總額為829.51億元，加權平均收益率為1.03%，含權益類年金組合二季末資產總額為4267.3億元，加權平均收益率為0.55%。相比二季度基金整體虧損490億元的全局而言，這一表現不算最慘淡，但也并不出色。

國家計劃：構建“大年金”格局 未來建立職業年金

過去的三年間，企業年金的加權平均收益率一直在以“大小年”的方式波動：2010年為3.41%，2011年為-0.78%，2012年為5.68%，被認為整體是跟著大盤走，表現平淡。但與此相對應的是，過去幾年里，年金基金規模一直在以30%左右的速度增長，到2012年的新增規模第一次突破了千億元，體現參加年金的企業和職工正在快速增加。

為了在這種迅猛增長的新態勢上再加一把力，今年7月，人社部、民政部還下發了《關于鼓勵社會團體、基金會和民辦非企業單位建立企業年金有關問題的通知》，允許社會團體、基金會、民辦非企業單位等社會組織為其職工建立企業年金。

在第三季度的新聞發布會上，人社部新聞發言人尹成基再次重申企業年金的地位：“我國社會保障的總方針，十八大報告提的非常明確，那就是全覆蓋、保基本、多層次、可持續。全覆蓋，就是制度上要公平，要覆蓋到所有的人。保基本，是由我們國家經濟社會發展階段所決定的，這個水平要與之相適應。還有多層次，就是在基本社會保障的基礎上建立企業年金，將來建立符合機關事業單位特點的職業年金。”

企業年金是體現社會保障總方針的一個重要環節，而尹成基提及的職業年金，則是未來在解決或部分解決“養老多軌制”問題的過程中，逐漸將機關事業單位職工也納入這個框架形成的“大年金”格局。

“你問企業職工，很多都不了解企業年金是何物，也不知道爭取這個權利。現在基本養老保險一只腿獨大，企業年金、商業保險很小，缺腿，不平衡。換句話說，通過事業單位帶動，有示范效應。”齊傳鈞主張，應當加快年金制度向機關事業單位的擴散，以此對企業形成帶動作用，促使更多資金入市，形成規模。

整體發展緩慢原因何在？

盡管近年來走勢喜人，但業內較為通行的看法是，年金的發展仍然受到了相當的制約。擔任企業年金投資管理人的不少機構各自發聲，希望國家對年金發展的具體條件予以放寬或給予配套。

據媒體報道，管理年金數額最大的平安養老保險方面就表示，稅收是遏制企業辦理年金意愿的一項重要因素。目前團體補充養老保險沒有稅收優惠，只有規范的企業年金有，而幅度也很小，僅企業繳費部分5%免稅，即對相當于職工工資總額5%以內的部分進行免稅，而個人繳費不免；且企業繳費進入個人賬戶還必須再次繳稅。

“為什么現在只有少量的企業實行企業年金？在于我們現在勞動力供求的對比下，雇主仍然是強勢的，需要雇主主動地給員工上企業年金，而在民營企業，這個概率非常非常低。”人民日報記者白天亮分析。

中小企業在繳完稅及社保、住房公積金費用之后，已無太多財力再為職工建立補充養老和醫療。對職工個人而言，情況也類似：未來的收益計算起來很復雜，當下要單繳一筆費用還要為此格外納一筆稅，這一點卻是簡單易懂。因此，企業和個人雙方都缺乏強烈的參與企業年金的動機。

還有專家認為，這種使中小企業望而卻步的政策傾向，對國有企業而言卻問題不大，加上政策指令要求，導致目前參加企業年金計劃的主體都是國有企業，而這將會進一步拉大而不是抹平小企業職工和機關事業、國有企業單位職工之間的預期養老金待遇差，不利于養老制度的整體公平性。

今年1月25日，尹成基曾在發布會上承諾，下一步人社部將研究制定一些鼓勵用人單位特別是企業為職工建立年金優惠的政策，此外對于企業年金個人繳費也正在研究免稅政策。

被認為近期有望在上海重啟的個人稅收遞延型養老保險試點方案，其中包含了企業年金的延稅，即在繳費及收益階段免稅，領取階段再根據當期稅率表繳稅。這也被視為國家最有可能給予購買養老保險產品個人的稅收政策優惠。

目前，業界正在翹首企盼即將出臺的養老制度整體改革方案中，會對年金免稅一項做出優惠的具體規定。 記者劉茸

編者按：養老金改革成為當前人們熱議和期待的問題之一，是因涉及每個人當前的或潛在的切身利益。歷史形成的“雙軌制”造就了養老金的不公平也成為了改革收入分配及養老金機制最難啃的硬骨頭。人社部近期表態，養老保險“并軌”大方向是明確的。但如何并，怎么并，用多長時間并仍未有清晰路線圖，改革仍在繼續。

“雙軌制早晚會像‘糧票’一樣成為歷史詞匯……”近期，有媒體就取消養老金雙軌制發表的社評中如是寫道。對養老金雙軌制進行改革是大勢所趨，這已成社會基本共識。但怎么改，如何推進卻仍是橫亙在眼前的一道難題。

多位專家在接受人民網記者采訪時表示，對養老金雙軌制并軌，不能急于求成，也不能紋絲不動。機關事業單位應當建立基本養老保險與職業年金相結合的養老金制度，以削弱改革阻力。

養老并軌試點五年仍然無甚進展

從《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》公布之日算起，有關養老金并軌改革，推進時間已經超過5年半。

2008年2月底，國務院常務會議討論并原則通過了上述方案，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先期開展試點。但近期新華社記者回訪發現，“多數紋絲未動，只有廣東開始‘破冰’”。

報道稱，浙江事業單位養老保險制度改革“還沒開始做，還處于思考當中”；上海養老試點的推進目前尚無實質性突破；山西許多個企事業單位仍然沿用老的養老金制度，并沒有與并軌有關的改革跡象出現；重慶雖然開展了統計事業單位員工總人數、了解工資水平等“摸情況”的基礎性工作，但嚴格來講，改革沒有取得任何實質性的進展；廣東則進行了“半吊子改革”，事業單位干部職工與普通企業職工一樣，按月繳納養老保險費。但退休時，待遇依舊按原有標準執行。

“為什么五年過去，基本上沒有什么對試點更積極的評價，沒有拿出全國推廣的方案？”中國社科院世界社會保障中心秘書長齊傳鈞認為，“就是受制于我們目前的統賬結合的養老保險制度。這個制度承接不了很多改革。”

何為“統賬結合制度”？中國社科院發布的《2010年社會保障綠皮書》曾指出，在我國養老保險制度中，社會統籌部分缺乏激勵效應，“無票乘車”現象難以避免；個人賬戶部分的保值增值也困擾著制度的發展，不僅制度設計所預期的激勵效應無法實現，而且過低的個人賬戶收益事實上產生了逆向激勵。

機關單位未動 向下并軌致改革阻力重重

“現在試點，機關和事業單位應當同步改革，同步推進，否則的話改不動。”中國社會保障研究中心主任褚福靈表示，“改革利益得相對均衡，或者說不能在改革過程中又拉大了差距，否則阻力肯定會很大。”

據了解，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》對事業單位退休人員采用“向下并軌”的方式，拉大了事業單位人員和公務員之間的待遇差距，造成新的矛盾。“比如，一聽說養老金改革，不少大學老師申請提前退休，制度倒逼人做出不合理的選擇。”齊傳鈞說。

上海社科院城市與人口發展研究所研究員胡蘇云在接受媒體采訪時認為，我國目前實行的退休制度其實是“三軌制”：機關和事業單位退休實行由財政統一支付的退休養老金制度，其中，第一軌的機關退休人員的退休金高于第二軌的事業單位退休人員，“第三軌”企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度，享受的待遇低于上述兩軌。當初的事業單位改革試點主要方向是將第二軌向下和企業退休人員進行“并軌”，這樣形成的新的第二軌和第一軌之間的距離反而變大，試點方案受到阻力較大也是必然的。

中國人民大學中國社保研究中心副教授楊俊一直關注養老金待遇差距數據。他告訴人民網記者，有統計顯示，2005年，企業、事業、機關的人均年離退休費分別是8803元、16425元和18410元，事業和機關的人均養老金分別是企業的1.8和2.1倍。

“這個差距維持了下來。”楊俊說，“整體來說，機關事業單位與企業兩個人群的勞動關系不一樣，他們所參與的養老保險制度是不同的，而這兩個制度的改革并不同步，企業職工其實是改革比較快比較全面的，但是機關事業單位改革的步伐相對慢一點。”

明確改革共同方向 分步取消雙軌制

人社部副部長胡曉義此前曾表示，養老金雙軌制“并軌”的大方向是明確的。實際的推進，要考慮兩方面情況：一方面，機關事業單位現行退休養老制度已實行60多年，從以往的經驗看，對這類“老制度”進行徹底改革，必須是循序漸進的，才能實現制度的平穩過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。所以，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。

人民日報曾發表評論認為，這個“共同的方向”，應該是整個社會養老保障水平的提高，降低那些嚴重沖擊社會底線的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。養老制度改革呼喚足夠完備的頂層設計，改革過程必須做到協調統一。

“現在中國這次頂層設計是有兩條路可走的。一條路就是只解決機關事業單位和企業，把企業的提高一點，機關的先不動，還保留這個大雙軌制。這是一個小步走。我們的方案是大步走，整個國民基礎養老金、個人賬戶，把這個規劃做出來，然后再分步實施。”清華大學養老改革體制方案的主要參與者之一、清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏說：“國民基礎養老金解決吃飯，個人賬戶解決改善，大家也覺得公平了，但是現在可能比較困難，只能邁一小步。”

“社科院的方案，新人新辦法，老人老辦法。”齊傳鈞向人民網記者闡釋，“2013年改起，機關事業單位新人加入城鎮職工養老保險，國家有一定的補償，建立職業年金。職業年金其實和企業年金是一個概念。機關事業單位有新人加入，企業員工就會爭取也加入這個制度。這對職業年金就是一個宣傳、帶動。現在基本上基本養老保險一只腿獨大，企業年金、商業保險很小，處于缺腿狀態，很不平衡。”

“新人新辦法，老人老辦法”的做法在褚福靈看來，屬于大過渡范疇。他認為，養老金雙軌制并軌大概兩個思路：一個叫大過渡。所謂大過渡就是“深圳模式”，“深圳模式”沒有中人，從一個時間開始，或者新人或者老人，新人新辦法，老人老辦法，不影響現有的這一部分人的利益。在職的都是老人，包括參加工作一個月的也算老人。不設中人，不進行過渡的補償。另一個小過渡，則包含老人、中人和新人。

褚福靈指出，“對養老金雙軌制改革這個問題還得達成共識，不能并軌很快。并得太快會出問題的。”據悉，人社部目前正在抓緊研究養老保險頂層設計方案，將在適當的時候廣泛征求社會各界的意見，方案成熟后，所涉及的各項改革舉措將逐步實施。記者李葉

編者按：世界主流的男性退休年齡在60歲-65歲左右，女性退休年齡與此持平或略低。近年來，發達國家顯示出提高領取退休金年齡的傾向。美國從2000年開始逐步延長退休年齡，計劃到2027年延長至67歲；德國從2012年起執行延退，計劃到2030年將退休年齡提高至67歲；其他如日本、法國、英國、馬來西亞等都正在計劃或執行各自的延退政策。中國近年來，延遲退休政策一直在爭論中處于輿論高地，全民意見不一。那么，中國在高速老齡化的當下，是否該推行延遲退休？

延遲退休已“等不起”？ 專家觀點有共識、有分歧

近年來，但凡提到養老金改革，幾乎無法繞開“延遲退休”這個話題，歷史遺留問題、政策公平性、延退背后的考慮等等，每個具體問題都引發新的言論交鋒。

學者向人民網記者表示，對延退的反對實際上成為許多人對雙軌制等問題長期積怨的一個“出氣筒”，但同時也是一種真切的擔憂，擔心養老改革會進一步損害其切身利益和社會公正。

在熟悉養老保障的專家看來，延遲退休政策的本質到底是什么？

專家觀點：延退目的并非緩解養老金缺口

目前民間輿論對延遲退休一個較為普遍的看法是，此舉的主要目的是為了推遲領取養老金年齡，增加繳費總量，以緩解養老金整體缺口。延退的反對者認為，不能為了彌補虧空，強迫人們晚退休、多交錢。

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞就認為，虧空應該靠政府財政撥款來彌補，須與延退的政策目的切割開來：“上個世紀90年代，很多國家采取延退政策，但不是為了節省養老金。由于人口老齡化嚴重，勞動力不夠，他們希望本國的老人多干幾年。”

但也有專家并不同意此看法。中國社會保障研究中心主任褚福靈就強調，我國如果實行延退，出發點不是彌補虧空，而是適應人均壽命延長的現實。“養老保險有一個內在的邏輯，即繳費年限和領取年限要有一個比例。比如你交兩年領一年，或交一年領一年，這個制度就很難持續了。”

第六次全國人口普查數據顯示，2010年我國人口平均預期壽命達到74.83歲。依此計算，如果男性在60歲退休并開始領取養老金，平均可領取15年，而如果此前繳費時間是按最低年限的15年，那么平均領取比例正是褚福靈認為不可持續的“交一年領一年”，女性則還要更短。

“我們的退休年齡在世界范圍內來看已經相對偏低，因此要提高。內在的制度可持續邏輯就是，繳費年限和領取年限要有一個合理的比例。”他認為，這個合理比例應是交三到四年領一年。

究竟最科學的比例是什么，尚無定論。人民日報記者白天亮曾就養老保險問題多次采訪人力資源和社會保障部，他表示，人力資源和社會保障部副部長胡曉義曾告知他，對于養老保險的專業調研早在2005年就已開始，持續至今。

但很多專家普遍認同，這不是一個單純的專業問題，而是政策問題，涉及養老金、勞動力供給、公共服務水平等眾多方面。中國人民大學中國社保研究中心副教授楊俊對人民網記者說，延退既可能是一個目的，也可能是一種手段。

“人的預期壽命的延長和受教育時限的延長，肯定使得人生周期各階段的比例發生變化。以這個為最根本出發點，我們可以計算出一個合理的退休年齡。這樣的話，退休年齡其實是我們的一種目標。但如果只是為了彌補缺口，它就成了一個手段。實際上，在退休的問題上，影響因素特別多，有經濟的、管理的，也有個人內在的選擇，真正把退休年齡當做非常有效的手段，可能很困難。”

若延退勢在必行 將如何進行？

目前世界主流的男性退休年齡仍是在60歲-65歲左右，女性退休年齡與此持平或略低。但近年來，發達國家的確顯示出提高領取退休金年齡的傾向。如美國從2000年開始逐步延長退休年齡，計劃到2027年延長至67歲；德國從2012年起執行延退，計劃到2030年將退休年齡提高至67歲；其他如日本、法國、英國、馬來西亞等都正在計劃或執行各自的延退政策。

如果中國的經濟和社會發展水平進一步向這些國家看齊，伴隨老齡化的加速發展，延退或是不可避免的選擇。但何時開始？以何種步調進行？

中國社科院世界社會保障中心秘書長齊傳鈞明確向記者表示，他并不支持現在就延遲退休，因為現實中，五六十歲的人就業能力已經比較弱，整體醫療保障又不夠發達，許多人的生存狀況不佳。但他同時承認，中國老齡化速度太快，逼得延退一事已經“等不起”。

“延退要經歷很長時間才能提高5到10歲，我們必須早做準備，否則到時候就太晚了。”齊傳鈞說，“我們曾經就中國老齡化速度做過課題研究，我國老齡化起步水平比較低，但是發展特別快。2000年我們進入人口老齡化的時候，與發達國家的差距是40年，但一路到2050年，基本上就會把這個差距追上。西方國家經過上百年，我們老齡化來得太快。中國很多問題很倉促，只能在矛盾的互動中加以解決。”

目前的共識是，就算要延退，也只能小步走。但步子多小，用多長時間走完，卻并沒有形成共識。清華大學向人社部提交的養老保險一攬子改革方案方案中，男女的退休年齡均被延長到65歲，整體用時15年。但褚福靈認為，整個延退或許要用30到50年才能完成。

這并不是唯一的分歧點。不少政策建議者提出，我國的勞動者具體情況千差萬別，實行“一刀切”的延退本身就是一種不公，他們認為，彈性退休制是既能因應個人現實，又能減少延退公眾阻力的一種可行方案。

2010年，上海開始試點彈性退休制度，將男性和女性的退休年齡柔性放寬到最高65歲和60歲，允許當事人自行選擇。延退期間，企業及個人仍按規定繳納基本養老保險費和工傷保險費，但不再繳納醫療、失業及生育保險費。

白天亮認為，彈性退休最大的難度，在于實施中可能誘發新的不公。“自己想延退，單位未必想留；單位領導認為自己延退理所當然，員工未必這樣想。前者容易產生‘權錢交易’，后者容易產生‘一言堂’或‘暗箱操作’，都帶來了不公平。這在有編制限制、‘一個蘿卜一個坑’的事業單位更復雜。”

很多人進而指出，養老保險雙軌制才是彈性退休可能引發爭議的最大原因所在。機關事業單位人員早退或晚退，都會被理解為利用政策優勢趁機多撈一筆。白天亮認為：“如果雙軌制不及時加以妥善解決，任何有關退休年齡調整的風吹草動，都會讓人將其與雙軌制本身存在的不公平聯系起來并進行放大，招致更大的不滿。”

延遲退休的另一面：提高繳費年限

與“延遲退休”話題相關的內容至少有三項：其一，涉及一個人停止工作，或與用人單位勞動合同自然終止的年齡；其二，涉及一個人開始領取養老金的年齡；其三，還涉及一個人領取養老金之前的繳費年限。

目前我國實行的制度允許一個人在繳養老保險15年之后開始按月領取養老金，分為基礎養老金和個人賬戶養老金兩個部分。其中基礎養老金數額不高，約相當于退休時本人指數化月平均繳費工資的15%，但每多繳一年這個比例能夠增加1%；而個人賬戶養老金以繳費總額為基礎計算，總額越高，數目也越大。

兩個部分的設計都致力于讓人們自覺自愿提高繳費年限，但考慮到現實情況和人們的觀念，繳費年限只定為15年。此前，媒體一度傳出“多部委已就延長養老保險最低繳費年限達成共識”的消息，但被人社部副部長胡曉義否認，他表示相關部門并沒有對此發表意見，目前仍是鼓勵參保者自愿延長養老保險繳費年限。

褚福靈認為，現在我國對養老金繳費最低年限15年的規定太短。“今后不能說交15年就萬事大吉了,下一步這個年限要提高，我想至少提高到30年，”褚福靈說，“也就是說，你要領到正常或者達到一定替代率水平的養老金，比如替代率達到50-60%的養老金，你繳費要達到30年，而不是15年。”他認為，國際上所見皆是繳費35年以上甚至40年才可以領取養老金的事例，相比之下，中國15年的繳費時限顯得過短而難以持續。

楊俊也表示，現在西方國家正開始意識到延遲退休對整個國家來說有巨大意義，刺激勞動力的供給、平衡社會發展和財政壓力，因而許多國家會使用一些手段刺激國民延遲退休年齡，提高全額養老金的領取年限就是其中最典型的方法。

記者 劉茸

編者按：假如一個人退休前工資為5000元，退休后養老金為2000元，那么養老金替代率（養老金占工資的百分比）就是40%。數據顯示，我國養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。我國企業養老金的替代率在國際警戒線以下，養老金替代率過低是何種原因？怎么消除這種差距？今后改革路徑如何設計？

人民網11月1日電（記者常紅）近四年的人民網“全國兩會調查”顯示，“養老保障”連續居網友關注度之首。養老問題為何關注如此之高？這與我國在改革開放之后發展起來的養老金制度不完善有極大關系。當前我國機關、事業單位和企業人員退休養老金采用不同的養老制度，造成了社會不公。

盡管國家連續9年提高企業退休人員養老金水平，但與機關事業單位差距仍大。問題在于，隨著我國養老金占工資比重逐年下降，養老金替代率降低，社保制度亟需整體改革。

今年以來，關于養老金改革更是呼聲日高，人社部牽頭的養老金改革方案正在修改完善。10月中旬，10部委將就養老金委托投資增值及制度的頂層設計展開座談。10月25日，人社部新聞發言人尹成基透露，將進一步完善各項社會保險制度，加快養老保險頂層設計。

單位養老與社會養老之別

當前我國養老金制度較為復雜，一類分法是分成公務員、事業單位人員、企業職工、城鎮居民和農民五種養老保障制度，另一種觀點是把機關公務員事業單位并一起，分為四種，無論五種還是四種，幾種制度差異大，且互不相通和流轉。

“我服從上級安排，從機關調入企業工作，現在每月退休金是2000多元，但原先我在的機關單位同級別的同事退后每月卻能拿到6000多元，是我的三倍。”廣州一位有著42年工齡的企業退休老職工說。

北京師范大學教授李實認為，從上世紀80年代以來，不同制度養老金的差距越來越大，公務員事業單位能比企業高2到3倍，不過最少的是農民養老金，有的地方新農保，60歲以上老年人一個月僅領60元養老金，企業大概是農村的的30倍。公務員平均工資4000多元，差別就更大。

《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，被訪者2011年8月領取的養老金最低為200元，最高為10000元，后者是前者的50倍。而且月養老金低于2615元平均水平的占到總人數的77.3%。加入參保險種這個變量后發現，造成養老金待遇懸殊的原因在于不同的養老保險制度。

“全國大概一千萬人，包括中央機關、省級機關，目前仍是退休制度而非養老制度。” 人力資源與社會保障部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社保系主任褚福靈指出，比如工作30年發給80%，工作40年發給90%，按照工齡計發，嚴格說這不是社會保障，而是單位保障。只要工資調，養老金就調，工資上漲10%，養老金也要跟著上漲10%。而這種比國家為企業漲社會保險的養老金往往更高，更確切地說，這是單位養老與社會養老之別。

“網上50倍，30倍的差距數字太離譜，城市與農村沒有可比性，”人民日報記者白天亮說，“機關的退休金相當于企業的2.1倍，事業單位相當于企業的1.8倍，雖是平均水平，有一定的局限性，但還是比較可信。”

替代率低原因分析：繳費年限少、基數低

以專業名詞“養老金替代率”（養老金占工資的百分比）分析，假如一個人退休前工資為5000元，退休后養老金為2000元，替代率就是40%。

中國社會科學院2013年初發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，在被調查者中，75.4%的職工養老金不高于2000元，92.3%的機關事業單位退休人員養老金卻都高于4000元。差距兩倍多。

“差距大不是絕對的大，差距大小首先和現在企業制度本身的內在因素有關。繳費年限低、繳費基數低，總體養老金水平就要低。”褚福靈解釋，職工養老保險，存在一些影響養老金差距的因素。第一，繳稅年限偏低，有的交15年就不交了，甚至還有提前退休，個人帳戶積累很少，自然就低。第二，繳費基數低，現在北京平均工資五千，繳費基數如果能達到80%或者70%，就很不錯。繳費有一個區間，即60%到300%，大部分是就低交，在這種情況下，企業養老金必低，何況現在計算的是全國的平均數，這是一個需要理解的現狀。

“調查發現，一些企業老總養老金，甚至高于機關事業單位，因為交的基數高，還有補充養老金，” 褚福靈說：“不能一概而論企業養老金就低，盡管養老金高的人是極少數，但是如果都按時交，都交了20年、30年，企業養老金也不一定低。”

企業職工養老金成倍低于機關事業單位人員，加之一些企業為職工繳費基數低，甚至按最低標準交夠15年就停止，這是導致企業養老金替代率偏低之一。盡管企業養老金在逐年增長，但相較于社會平均工資增長速度，還是追趕不上，進而導致替代率在持續下降。

導致國內外養老金替代率下降的原因并不相同。發達國家養老金替代率下降，主要緣于人口老齡化帶來的財政負擔，迫使政府不得不降低養老金待遇。而中國的養老金替代率下降卻是產生在企業職工養老金“九連增”的背景下，主要在于養老金提高幅度沒有趕超過職工工資增長率。這一現象將養老金調整機制本身的缺陷暴露無疑。

企業養老金替代率低于警戒線

從2005年開始，盡管國家連續第9年提高企業退休人員養老金水平，社會各界并不“領情”，相反，卻是對養老金替代率連年下降的不滿和質疑。

在廣州，同樣是2000年退休，機關干部退休工資從2000元上漲到現在的8000元并不罕見；而企業退休工人退休金僅從500元上漲到2000元左右。兩者之間的退休金數額差距從十年前的1500元擴大到現在的6000元。由此看來，退休差距似乎不但沒有縮小，反而有擴大之勢。

國際上，養老金替代率不僅關系到退休人員的切身利益，且同整個基本養老保險制度的運行密切相關。替代率是整個養老保險制度體系的關鍵點，替代率水平是否合理，反映的是整個制度的安排和政策取向。

世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。即退休金是退休前工資的55%為最低標準。

2012年由世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》對城鎮基本養老保險替代率進行了測算。數據顯示，養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。而褚福靈測算出2011年我國企業養老金替代率僅為42.9%，低于國際警戒線。

相比而言，事業單位人員和公務員的養老金替代率一直維持在80%至90%的高水平，其中，公務員的替代率水平要更高。褚福靈計算，1995年至2002年中國事業單位和機關單位的養老金替代率居高不下，總體維持在92%-107%水平。

由此看出，機關事業單位和公務員的養老金替代率要遠遠高于按當年城鎮在崗職工平均工資計算的企業基本養老保險替代率，二者差距還在擴大。對此，齊傳鈞分析，主要是因制度的碎片化。只要不在一個制度下就不會公平，未來如果兩個制度打通，通過這次頂層設計，納入一起建立一種制度，如果一個同樣工資的公務員和企業，一個交了28年，一個交了40年，最后交費年限短退休金低的也心服，因為這是在一個制度下。

“并軌最大的瓶頸是機關事業單位人員擔心待遇會降低。”中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文一針見血，“不能說機關事業單位人員覺悟低，也不是國家決心不夠大，而是待遇降低的改革肯定難以推行。”

無制度設計，雙軌制下養老金替代率差距難縮

國際勞工組織提出養老金替代率的最低目標為55%，我國城鎮職工養老保險制度最初制度設計的替代率目標為58.5%。有學者分析，目前制度平均替代率（制度平均養老金水平占社會平均工資的比例）已下降到50%之下，說明“保基本”的目標正在受到威脅。

據社科院的統計，2010年基本養老保險人均養老金占城鎮單位在崗職工平均工資比率（稱作替代率），全國平均水平是49.79%，最低的是重慶44.24%、江蘇45.70%、吉林45.75%，最高是山東的70.74%、新疆65.22%和青海的64.06%。出現差距之后就會出現公平性問題，最高比最低的高出25個百分點。

中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉認為，在目前的城鎮基本養老保險制度下，實際企業養老金替代率水平呈逐年下降趨勢，說明現行的養老金政策迫切需要改革，以保障制度的可持續性。首先考慮的問題是養老金替代率的適當水平。“保基本”是目前制度的主要目標之一，而我國城鎮職工養老保險制度最初制度設計的替代率目標為58.5%。

由于我國目前的養老金體系主要維系于單一的社會基本養老保險，企業年金和個人養老金在退休支柱中的作用微乎其微，因此基本養老保險替代率的下降更加彰顯了養老保障不足問題的嚴重性，“保基本”目標難以實現。

中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞認為，當前養老金替代率水平下降的空間已經不大，未來應該大體維持在這個水平。另外，貨幣發行權在中央政府，這是社會財富在退休者和就業者兩大群體之間分配的隱性工具，換句話說，這也是社會基本養老保險相對商業養老保險的優勢所在。因此，對于普通百姓來說，參加基本養老保險還是非常有必要的。當然，為了保障退休前后的生活水平不變，參加企業年金或購買一些商業養老保險也是不可少的。

雙軌制下養老金替代率差距是存在的，這一差距源生于機關事業單位和城鎮企業部門所用的兩套截然不同的養老保險制度。若要改變這一現象，最根本的做法是破除雙軌制，重新進行養老保險制度設計。如無完善的總體制度設計，解決雙軌制下養老金替代率差距將愈發艱難。

我國企業養老金替代率已跌破國際警戒線 退休差距有擴大之勢

編者按：假如一個人退休前工資為5000元，退休后養老金為2000元，那么養老金替代率(養老金占工資的百分比)就是40%。數據顯示，我國養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。我國企業養老金的替代率在國際警戒線以下，養老金替代率過低是何種原因？怎么消除這種差距？今后改革路徑如何設計？

人民網11月1日電(記者常紅)近四年的人民網“全國兩會調查”顯示，“養老保障”連續居網友關注度之首。養老問題為何關注如此之高？這與我國在改革開放之后發展起來的養老金制度不完善有極大關系。當前我國機關、事業單位和企業人員退休養老金采用不同的養老制度，造成了社會不公。

盡管國家連續9年提高企業退休人員養老金水平，但與機關事業單位差距仍大。問題在于，隨著我國養老金占工資比重逐年下降，養老金替代率降低，社保制度亟需整體改革。

今年以來，關于養老金改革更是呼聲日高，人社部牽頭的養老金改革方案正在修改完善。10月中旬，10部委將就養老金委托投資增值及制度的頂層設計展開座談。10月25日，人社部新聞發言人尹成基透露，將進一步完善各項社會保險制度，加快養老保險頂層設計。

單位養老與社會養老之別

當前我國養老金制度較為復雜，一類分法是分成公務員、事業單位人員、企業職工、城鎮居民和農民五種養老保障制度，另一種觀點是把機關公務員事業單位并一起，分為四種，無論五種還是四種，幾種制度差異大，且互不相通和流轉。

“我服從上級安排，從機關調入企業工作，現在每月退休金是2000多元，但原先我在的機關單位同級別的同事退后每月卻能拿到6000多元，是我的三倍。”廣州一位有著42年工齡的企業退休老職工說。

北京師范大學教授李實認為，從上世紀80年代以來，不同制度養老金的差距越來越大，公務員事業單位能比企業高2到3倍，不過最少的是農民養老金，有的地方新農保，60歲以上老年人一個月僅領60元養老金，企業大概是農村的的30倍。公務員平均工資4000多元，差別就更大。

《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，被訪者2011年8月領取的養老金最低為200元，最高為10000元，后者是前者的50倍。而且月養老金低于2615元平均水平的占到總人數的77.3%。加入參保險種這個變量后發現，造成養老金待遇懸殊的原因在于不同的養老保險制度。

“全國大概一千萬人，包括中央機關、省級機關，目前仍是退休制度而非養老制度。” 人力資源與社會保障部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社保系主任褚福靈指出，比如工作30年發給80%，工作40年發給90%，按照工齡計發，嚴格說這不是社會保障，而是單位保障。只要工資調，養老金就調，工資上漲10%，養老金也要跟著上漲10%。而這種比國家為企業漲社會保險的養老金往往更高，更確切地說，這是單位養老與社會養老之別。

“網上50倍，30倍的差距數字太離譜，城市與農村沒有可比性，”人民日報記者白天亮說，“機關的退休金相當于企業的2.1倍，事業單位相當于企業的1.8倍，雖是平均水平，有一定的局限性，但還是比較可信。”

替代率低原因分析：繳費年限少、基數低

以專業名詞“養老金替代率”(養老金占工資的百分比)分析，假如一個人退休前工資為5000元，退休后養老金為2000元，替代率就是40%。

中國社會科學院2013年初發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示，在被調查者中，75.4%的職工養老金不高于2000元，92.3%的機關事業單位退休人員養老金卻都高于4000元。差距兩倍多。

“差距大不是絕對的大，差距大小首先和現在企業制度本身的內在因素有關。繳費年限低、繳費基數低，總體養老金水平就要低。”褚福靈解釋，職工養老保險，存在一些影響養老金差距的因素。第一，繳稅年限偏低，有的交15年就不交了，甚至還有提前退休，個人帳戶積累很少，自然就低。第二，繳費基數低，現在北京平均工資五千，繳費基數如果能達到80%或者70%，就很不錯。繳費有一個區間，即60%到300%，大部分是就低交，在這種情況下，企業養老金必低，何況現在計算的是全國的平均數，這是一個需要理解的現狀。

“調查發現，一些企業老總養老金，甚至高于機關事業單位，因為交的基數高，還有補充養老金，” 褚福靈說：“不能一概而論企業養老金就低，盡管養老金高的人是極少數，但是如果都按時交，都交了20年、30年，企業養老金也不一定低。”

企業職工養老金成倍低于機關事業單位人員，加之一些企業為職工繳費基數低，甚至按最低標準交夠15年就停止，這是導致企業養老金替代率偏低之一。盡管企業養老金在逐年增長，但相較于社會平均工資增長速度，還是追趕不上，進而導致替代率在持續下降。

導致國內外養老金替代率下降的原因并不相同。發達國家養老金替代率下降，主要緣于人口老齡化帶來的財政負擔，迫使政府不得不降低養老金待遇。而中國的養老金替代率下降卻是產生在企業職工養老金“九連增”的背景下，主要在于養老金提高幅度沒有趕超過職工工資增長率。這一現象將養老金調整機制本身的缺陷暴露無疑。

企業養老金替代率低于警戒線

從2005年開始，盡管國家連續第9年提高企業退休人員養老金水平，社會各界并不“領情”，相反，卻是對養老金替代率連年下降的不滿和質疑。

在廣州，同樣是2000年退休，機關干部退休工資從2000元上漲到現在的8000元并不罕見；而企業退休工人退休金僅從500元上漲到2000元左右。兩者之間的退休金數額差距從十年前的1500元擴大到現在的6000元。由此看來，退休差距似乎不但沒有縮小，反而有擴大之勢。

國際上，養老金替代率不僅關系到退休人員的切身利益，且同整個基本養老保險制度的運行密切相關。替代率是整個養老保險制度體系的關鍵點，替代率水平是否合理，反映的是整個制度的安排和政策取向。

世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老替代率需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。即退休金是退休前工資的55%為最低標準。

2012年由世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》對城鎮基本養老保險替代率進行了測算。數據顯示，養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。而褚福靈測算出2011年我國企業養老金替代率僅為42.9%，低于國際警戒線。

相比而言，事業單位人員和公務員的養老金替代率一直維持在80%至90%的高水平，其中，公務員的替代率水平要更高。褚福靈計算，1995年至2002年中國事業單位和機關單位的養老金替代率居高不下，總體維持在92%-107%水平。

由此看出，機關事業單位和公務員的養老金替代率要遠遠高于按當年城鎮在崗職工平均工資計算的企業基本養老保險替代率，二者差距還在擴大。對此，齊傳鈞分析，主要是因制度的碎片化。只要不在一個制度下就不會公平，未來如果兩個制度打通，通過這次頂層設計，納入一起建立一種制度，如果一個同樣工資的公務員和企業，一個交了28年，一個交了40年，最后交費年限短退休金低的也心服，因為這是在一個制度下。

“并軌最大的瓶頸是機關事業單位人員擔心待遇會降低。”中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文一針見血，“不能說機關事業單位人員覺悟低，也不是國家決心不夠大，而是待遇降低的改革肯定難以推行。”

無制度設計，雙軌制下養老金替代率差距難縮

國際勞工組織提出養老金替代率的最低目標為55%，我國城鎮職工養老保險制度最初制度設計的替代率目標為58.5%。有學者分析，目前制度平均替代率(制度平均養老金水平占社會平均工資的比例)已下降到50%之下，說明“保基本”的目標正在受到威脅。

據社科院的統計，2010年基本養老保險人均養老金占城鎮單位在崗職工平均工資比率(稱作替代率)，全國平均水平是49.79%，最低的是重慶44.24%、江蘇45.70%、吉林45.75%，最高是山東的70.74%、新疆65.22%和青海的64.06%。出現差距之后就會出現公平性問題，最高比最低的高出25個百分點。

中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉認為，在目前的城鎮基本養老保險制度下，實際企業養老金替代率水平呈逐年下降趨勢，說明現行的養老金政策迫切需要改革，以保障制度的可持續性。首先考慮的問題是養老金替代率的適當水平。“保基本”是目前制度的主要目標之一，而我國城鎮職工養老保險制度最初制度設計的替代率目標為58.5%。

由于我國目前的養老金體系主要維系于單一的社會基本養老保險，企業年金和個人養老金在退休支柱中的作用微乎其微，因此基本養老保險替代率的下降更加彰顯了養老保障不足問題的嚴重性，“保基本”目標難以實現。

中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞認為，當前養老金替代率水平下降的空間已經不大，未來應該大體維持在這個水平。另外，貨幣發行權在中央政府，這是社會財富在退休者和就業者兩大群體之間分配的隱性工具，換句話說，這也是社會基本養老保險相對商業養老保險的優勢所在。因此，對于普通百姓來說，參加基本養老保險還是非常有必要的。當然，為了保障退休前后的生活水平不變，參加企業年金或購買一些商業養老保險也是不可少的。

雙軌制下養老金替代率差距是存在的，這一差距源生于機關事業單位和城鎮企業部門所用的兩套截然不同的養老保險制度。若要改變這一現象，最根本的做法是破除雙軌制，重新進行養老保險制度設計。如無完善的總體制度設計，解決雙軌制下養老金替代率差距將愈發艱難。

●改革要啃“硬骨頭”。在社會保障領域，“雙軌制”就是最突出的“硬骨頭”，必須拿出直面難題的勇氣和全面詳盡的破解方案，再也不能回避

近日，有關方面“希望職工自愿延繳養老保險”的提法，引發爭議。

這一提法的出發點肯定是善意的。一來，說的是“自愿”，并非“必須”，現行政策沒有變，城鎮職工累計繳納養老保險滿15年，就能在達到退休年齡后按月領取基本養老金。15年這個底線，在實行現代社會保險制度的國家中，屬于偏低的水平，不少國家要求至少繳納25年以上。二來，社會保險的原則是權利與義務相對等，在底線之上，少繳少得、多繳多得。如果一位職工25歲開始有穩定就業并依法繳納養老保險，15年后剛40歲。通常這個年齡正處于職業高峰期，有實力也有空間繼續繳納養老保險。提倡職工自愿延繳，難道不是首先為職工本人的利益著想嗎？何況職工不再繳納養老保險，單位繳納的大頭也不會變成工資發給職工。

奈何此番善意不被理解，反對的聲音一浪高過一浪。引發共鳴最多的觀點是——你們機關事業單位職工一分錢不繳就能領取遠高于企業職工的養老金，憑什么讓企業職工延長繳費年限？

又回到了養老“雙軌制”這個老話題。

去年以來，養老領域的改革不斷被提上日程。讓決策部門以及研究機構頗感無奈的是，不論什么措施或建議，都可能被扯到雙軌制上去。

事業單位養老保險制度改革被指責：企業和機關事業單位的養老“雙軌制”不趕快解決，只想著把事業單位當包袱推出去，不是變成“三軌制”嗎？

養老保險基金醞釀投資運營以保值增值被質疑：錢不夠了為什么不先考慮把目前不繳費的機關事業單位員工納入覆蓋范圍？

調整退休年齡還在探討階段就被抨擊：不用繳納養老保險費用、就業穩定的機關工作人員，當然想晚些退休；企業職工年齡越大就業越難，繳了那么多年養老保險費，都盼著趕緊退休領養老金呢！

甚至前些年被屢屢叫好的“連續上調企業職工養老金”，在第九次上調的2013年也“不討好”。企業職工說，機關退休金靜悄悄漲一大塊，企業養老金敲鑼打鼓漲一點點。

有人感嘆，當前改革所處的社會環境不佳，甚至不比改革初啟動時。某些改革措施，放在從前是掌聲一片、現在被罵成一片。某些改革動議，公眾似乎沒耐心去了解，怎么做都是錯。某些改革細節，輿論熱議的不是改革本身，而是轉向與之關系不大的其他方面。

推進養老改革越來越難了嗎？是公眾的需求重點在變。制度安排嚴重缺失時，有份保障是最突出的需求；制度逐步健全后，提高待遇水平的需求會強烈起來；待遇達到基本水準，對公平的期望值會不斷攀升。當公眾對公平的期待上升到核心位置，此時推進改革，制度安排中不公平、不合理的地方就再也無法繞過。

經過多年改革，容易改的、能獲得普遍支持的差不多已完成了，剩下的都是硬骨頭。在社會保障領域，“雙軌制”就是這樣一個又明顯、又難啃的“硬骨頭”，必須拿出直面難題的勇氣和全面詳盡的破解方案。如果繼續回避難點，希望再等一等，先推出一些其他方面的改革措施，哪怕出發點再好，恐怕都不可能收到良好的效果，更會讓公眾懷疑政府部門深化改革的勇氣和誠意。

怎樣給老年生活下一個保障，這和每個人都息息相關，也是黨和政府正在面臨的考驗。

在實現制度全覆蓋之后，“公平合理、安全可靠”，成為老百姓對養老保險最直接、最急迫的期盼。

何為公平與可靠？

要公平，就得改改“雙軌制”。不能因為職業身份不同，養老金上也有較大差別。從雙軌走向并軌，是社會公平的要求。但是，為何現在試點并軌的幾個地區，工作推進頗不順利？

一方面，雙軌制已經運行多年，其本身帶有巨大慣性。另一方面，還是那句話：“觸動利益比觸及靈魂還難”。

破解并軌難題，需要勇氣，也需要智慧。有了勇氣才有行動，而智慧為行動帶來好的方法。破解并軌僵局，才能實現公平正義。反過來，公平正義所激發的力量，也會促進改革發展。

就養老并軌而言，不僅可以化解雙軌制帶來的社會矛盾，也能讓人們根深蒂固的擇業觀發生改變，進一步激發社會活力。

而說到可靠，人們最擔心的問題無非兩個：養老金存在缺口嗎？養老金能保值增值嗎？

有缺口嗎？總體上說，養老保險基金當期不存在缺口，更不會影響發放。

雖然部分地區也存在當期收不抵支的情況，但都通過國家財政轉移支付的方式進行了補助。目前，已有13個省在做實養老賬戶，個人養老保險賬戶資金超過2700多億元，養老保險基金累計結余超過2萬億元。

但是，從長期看，隨著勞動人口的減少，加上歷史包袱，壓力也還不小。

那么，養老金能保值嗎？

目前，養老金主要用于購買國債和存入銀行，扣除通貨膨脹率，10年年均收益率為負數。如何保值增值，這個問題現實而迫切。保值增值，就得投資。養老金重要而且敏感。這就要求合理的渠道，科學的規劃，完善的配套措施。

好辦法不會從天而降，困難不會自動消失，只有堅持改革，才能提供攻堅克難的動力。岷晟

10月末，西安天氣已經有些涼了，省委聯建小區門口也有點冷清。這是個典型的老年小區，宣傳欄和樓道墻壁常會被招租和尋租的廣告“占領”。

空房還有，“租房養老”的做法在這里已經算不上新鮮了。“我早就開始給自己準備養老錢了。”64歲的張奶奶已經將房子租出去好幾年了。除了這個小區的一套房留著自己住，張奶奶在西安東邊的建國門附近的老房子，5年前就租了出去。

她說，周圍也有一些老人把房子租出去的。有兩套房子的話，一般都會租一套。“孩子不住，空著也是浪費。退休金又不夠，肯定得用租金養活自己。”

談起自己子女養老。張奶奶笑呵呵地說：“現在兒子不給我錢，我也不給他錢。就自己存著養活自己。”張奶奶并不擔心自己的養老費用。

在租房養老流行的同時，以房養老的另一種形式：抵押房產倒按揭，卻遭到一些抵觸。張奶奶笑言“子女那里不好交代，房子還是拿在自己手里最放心。”

與倒按揭不同，“租房更簡便、風險更小，最后房子產權還歸自己。觀念相對保守的老年群體，更傾向于租房養老。”陜西省社科院副研究員楊紅娟說。

而另一面，租房養老也存在與租客磨合、房屋難出租等問題。

“我這里三室兩廳的房子，住這么大房子浪費了。”張奶奶有租出去一個房間的想法。雖是這么說，她也還有其他顧慮，把房間租給別人難免有磕磕碰碰，不租又少了份養老錢，屋子還冷清。到底要不要租，張奶奶現在也拿不定主意。

老人出租房屋有時還難找到租客。張奶奶的一個朋友生了病，看病要花很多錢，一直想將房子的一個房間租出去。或許是有需求的人不愿意和生病的老人住在一起，很久了也沒找到租客。

租房養老和倒按揭哪個更好，楊紅娟認為這不是孰優孰劣的問題，而是適合不同的人群。如果房子多，和子女達成了共識，倒按揭也是可以的。只是政府要盡快完善整個以房養老所依賴的體系。

對于目前漸漸流行的老年群體出租房屋來增加收入，陜西省民政廳工作人員關龍認為，這種模式是一個新的養老補充方式，但不能代替社會養老。對于一些有條件、有意愿的老人，可以嘗試。關龍表示，對于這種“租房養老”新方式，陜西省民政廳目前還沒有確切的政策和規范出臺。

陜西省民政廳出具的一份資料顯示，“截至2012年底，陜西省60歲以上的老年人有548.4萬，占全省人口的14.61%。全省有各類養老機構1500多家，床位11.1萬張……”一系列的數字無一不說明養老形勢的嚴峻。隨著物價漸高，養老成本也逐年增加，老年群體不得不尋找各種方式增加收入。

現在該如何養老？楊紅娟表示不能僅靠養老金。養老金是基本保障，并不能提供高水平的、體面的生活，因此老年人和家庭應積極為養老做好準備。政府應該為各種養老模式提供一個規范、完備的社會環境。

現在，雖說還拿不定主意要不要再出租一個房間，但是看到小區四周有人貼租房和招租廣告，張奶奶還是忍不住去瞅瞅，“我也不會上網，看看別人咋貼廣告，了解下也好啊。”本報記者 方敏

中新網宜興10月26日電 (孫權)2013中國老年住區項目交流會暨第二屆亞太養老地產高峰論壇26日在江蘇宜興舉行。江蘇省民政廳副廳長鈕學興在會上直言，從中國養老地產的內在發展邏輯來看，養老服務社會化、養老服務設施集約化與養老服務高端化是催生中國養老地產發展的內在動力，在此背景下，政府可利用政策撬動民間資本進入中高端的養老市場。

據了解，養老地產作為一種融合復合地產和現代服務業的產業，盡管發展潛力巨大，但其系統性和符合度很高，在我國仍處于初級發展階段。早前，中國的養老服務政策過度的強調福利性和公益性，對養老服務業的基本屬性和產業屬性重視不夠，這樣就造成了這個行業的低效率與低端化。

數據顯示，當前我國已進入老齡化快速發展階段，到2012年底，全國60歲以上老年人口已有1.94億，到2020年將達到2.43億，到2025年更將突破3億人。

鈕學興介紹，江蘇省自1986年起進入老齡化社會，比全國提前13年。目前，江蘇有60歲以上老年人口1427.4萬人，占戶籍人口的18.89%。老年人群的壯大，滋生出更多的市場需求，其良好的前景亦吸引了許多一線房地產企業的目光。

“在‘養老服務’這一公益性市場領域，下一步各級政府將會做好兩件事：重視為‘三無’老人，低收入老人，經濟困難的老人提供無償或者是低收費的供養護理服務；利用政策撬動民間資本進入中高端市場。”鈕學興稱，這樣做可以為中高收入的老年人提供專業化、高水準的服務，做到政府和民間“兩業并進”，促進養老產業多元化、多層次的健康發展。

“我們第一期工程是醫療護理，醫院、護理、體檢再加培訓跟研究，預計是10萬平方米，提供的服務亦是精品養生。”落戶宜興的國內首個養老綜合體項目負責人談義良稱，自己打造的九如城養老項目預計明年年底就可投入使用。這個定位中高端的養老項目，即是民間資本積極參與的結果。

據悉，國務院此前下發的《關于加快發展養老服務業若干意見》中提出，要求各級政府大力支持社會力量舉辦各類養老機構，完善投融資、土地供應、稅收優惠、補貼支持等政策。(完)

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