構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系 ——學習貫徹黨的十九屆五中全會精神訪談

黨的十九屆五中全會指出，優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。究竟如何構建國土空間開發保護新格局？如何推動區域協調發展？堅持實施區域重大戰略有何現實和長遠意義？推動以人為核心的新型城鎮化意味著什么？本刊特邀四位專家，深入解讀黨的十九屆五中全會精神。

構建國土空間開發保護新格局

——訪中國宏觀經濟研究院副院長吳曉華

《光明日報》（ 2020年11月23日 05版） 

國土空間的保護與開發，是一個國家賴以發展的重要基礎。在中國宏觀經濟研究院副院長、研究員吳曉華看來，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“構建國土空間開發保護新格局”，是在過去10年主體功能區規劃和制度實施基礎上，在黨的十八大、十八屆三中全會、十九大不斷建立完善的國土空間開發保護制度基礎上，又一次從戰略目標層面提出新要求。

“從主體功能區規劃到主體功能區戰略，到主體功能區制度，再到《建議》提出的‘構建國土空間開發保護新格局’，體現了我們黨對空間治理的高度重視和不懈探索。”吳曉華指出。

他詳細梳理了黨和國家在國土空間治理方面的重要方略與舉措——2010年，《全國主體功能區規劃》出臺，提出“逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局”。2012年，黨的十八大提出“優化國土空間開發格局”“控制開發強度，調整空間結構”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅定不移實施主體功能區制度”，并提出“建立國土空間開發保護制度”。黨的十九大報告提出“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求，“完善主體功能區制度”。

這項工作的重要意義何在？吳曉華認為：“實現國家治理現代化，既要按產業領域分類縱向治理，也要按不同的空間單元確定政策。在空間形態上，一個現代化國家要形成符合自然規律、經濟規律的空間格局，該開發的區域要有序有度高效率開發好，該保護的區域要堅決保護好。”

在吳曉華看來，構建國土空間開發保護新格局，是我國進入高質量發展階段的內在要求。“國土空間布局混亂，處處冒煙、山體破壞、污水橫流，就不是高質量發展；耕地減少過快、生態系統功能退化、資源開發強度過大、綠色空間減少過多，也不是高質量發展。實現高質量的空間發展，關鍵是要明確空間單元的主體功能和管控要求，明確哪類空間要有序有度開發，哪類空間要優化或重點開發，哪類空間要限制或禁止開發。”

按照高質量發展要求，吳曉華強調：新時代優化國土空間布局，應逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。

“我國960萬平方公里國土空間的自然狀況不同，有的生態脆弱或生態功能重要，不適宜大規模高強度工業化城市化開發；有的不適宜高強度農牧業開發，否則會對生態或農業功能造成破壞。因此，必須區分不同國土空間的主體功能，進而明確各自的主要任務，實行不同的政策。”吳曉華說。

如何立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，切實構建國土空間開發保護新格局？吳曉華將其概括為落實“三個支持”。

“一是支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間。”吳曉華介紹，此舉的重點在于把促進經濟發展和人口集聚的政策進一步向城市化地區聚焦，加快建設現代產業體系，率先實現高質量發展。

二是支持農產品主產區增強農業生產能力。吳曉華指出，《建議》提出“加大農業水利設施建設力度，實施高標準農田建設工程”“強化綠色導向、標準引領和質量安全監管，建設農業現代化示范區”“加強糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設，推進優質糧食工程”“完善糧食主產區利益補償機制”等，都是為了把支持農業發展的政策進一步向農產品主產區聚焦，更好調動農產品主產區發展農業生產的積極性。

“三是支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區人口逐步有序轉移，把國家支持生態環境保護的政策特別是生態保護修復政策進一步向生態功能區聚焦。”吳曉華認為，《建議》提出的“重大生態系統保護修復、公共衛生應急保障、重大引調水、防洪減災、送電輸氣、沿邊沿江沿海交通等一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設”，在落實中都要向重點生態功能區傾斜。“需要指出的是，支持生態功能區人口逐步有序轉移，主要是向城鎮轉移并落戶，是基于‘一方水土養不活一方人’或‘一方水土養不富一方人’的實際出發的，這樣才能從根本上減輕生態功能區的承載壓力，同時增強這些地區人民的就業致富能力，讓他們與全國人民一同走上共同富裕道路。”吳曉華說。

（本報記者 王斯敏）

推進以人為核心的新型城鎮化

——訪中國社會科學院副院長蔡昉

《光明日報》（ 2020年11月23日 05版） 

談及“推進以人為核心的新型城鎮化”，中國社會科學院副院長蔡昉認為，其核心是通過深化戶籍制度等關鍵領域的改革，推動以基本公共服務均等化為中心內容的農民工市民化。

數據顯示，2019年，我國全國常住人口城鎮化率達60.60%，戶籍人口城鎮化率達44.38%。“長期以來，大量農民工實際在城鎮居住，在城鎮就業，工資穩步上漲，但由于沒有城鎮戶口，他們能享受到的基本公共服務和城鎮居民有一定差距。”蔡昉指出。

“新型城鎮化有巨大的潛力，現在也是最好的推進時期。”蔡昉表示，“十四五”時期應當進一步減小區域差距、城鄉差距及居民享受基本公共服務的差距。一方面，要推進城鄉基本公共服務均等化，繼續把新增公共資源向農村傾斜，讓進城農民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社會保障、義務教育、保障性住房等基本公共服務；另一方面，要著力提高戶籍人口城鎮化率，通過戶籍制度改革實現農民工市民化，這是推進基本公共服務均等化的最有效手段和最終體現。

蔡昉認為，建設以農民工市民化為核心的城鎮化，對于形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，潛力是巨大的。“讓農民工特別是長期穩定在城鎮就業的農民工成為城市居民，能夠穩定他們的收入，穩定他們的勞動力供給，煥發出他們作為消費者的龐大潛力，對擴大消費和經濟增長將產生巨大的促進作用。”蔡昉說。

蔡昉列舉了一組數據：2019年，我國常住人口城鎮化率為60.60%，發達國家平均為80%。“我們做過一個推算，如果給予農民工戶口，在不提高工資、不改變其他條件的情況下，其消費可以提高27%。這說明，他們受到戶籍約束，消費潛力沒有完全釋放。因此，農村居民消費的提高，將是拉動中國經濟未來最大的潛力。”

此外，2020年政府工作報告提出，加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。作為我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶，縣城在我國經濟社會發展中的地位十分重要。

“黨的十九屆五中全會部署的一系列任務，如‘促進大中小城市和小城鎮協調發展’‘發揮中心城市和城市群帶動作用’‘建設現代化都市圈’‘推進以縣城為重要載體的城鎮化建設’等，從不同側面揭示了我國推進新型城鎮化的潛力所在和著力點。”蔡昉指出。

2019年，我國城市數量達684個，建制鎮數量達21013個，“這是一個巨大的城鎮化潛力。”蔡昉認為，在優化行政區劃設置、充分發揮中心城市和城市群的輻射力，以及加快縣域縣城產業發展的基礎上，促進這些行政區域的經濟發展和就業擴大，可以推動形成新型城鎮化的新高潮。

（本報記者 邱玥）

實現共同發展和共同富裕的空間戰略安排

——訪北京大學城市與環境學院院長賀燦飛

《光明日報》（ 2020年11月23日 05版） 

“《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中關于推動區域協調發展部分有許多新提法，新提法背后都有新內涵。”北京大學城市與環境學院院長、教授賀燦飛這樣認為。

在賀燦飛眼中，推動西部大開發形成新格局，應充分發揮西部在推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中的新角色，以及在“一帶一路”建設中的重要角色。推動東北振興取得新突破，應注重抓好東北地區系統性制度突破和產業結構轉型。打造創新平臺和新增長極，是適應我國經濟社會發展進入新常態，實現向高質量轉型的必要手段，要讓東部地區，尤其是長三角、珠三角等地率先主導和引領國家價值鏈，推動產業的合理分工，使其在國內循環中成為創新驅動的排頭兵。

“‘十三五’期間，我國傳統東中西差異逐步縮小，發展與環境的關系得到了很好處理，長江經濟帶、黃河流域等地區生態環境保護與高質量發展同步推進，各地建立了區域互助機制和補充機制等。盡管推動區域協調發展取得長足進步，但不可否認，我國仍面臨區域發展差距大，南北差異逐漸拉大，城鄉差異不容忽視，部分區域發展韌性不足等問題。”賀燦飛表示，建設社會主義現代化強國，實現共同富裕，必然要在空間上實現共同發展。而推動我國區域協調發展，正是我們國家為實現共同富裕進行的空間安排。“這個協調發展，不光是不同地區經濟發展協調，還有經濟發展與環境保護的協調。”賀燦飛說。

“十四五”以及今后一段時間推動區域協調發展還應注意哪些重點問題呢？賀燦飛表示，近些年，隨著新產業、新模式、新業態不斷發展，我國經濟發展南北差距越來越大。而東北的振興，既要發揮企業家、勞動者等的個體能動性，更要進行系統的產業結構改革，充分發揮系統能動性的作用。“另外，要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，除了協調各地建立完整的產業鏈和價值鏈體系，還應推動全國市場一體化發展，通過市場分工調動核心城市、都市圈、城市群等不同層次的各區域在全球價值鏈、地區價值鏈、國家價值鏈和區域價值鏈中承擔起不同的功能角色與市場定位，激發起各地區的內生驅動力，以實現高質量發展與轉型。”賀燦飛說。

（本報記者 劉華東）

區域重大戰略為高質量發展蓄勢增效

——訪中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀

《光明日報》（ 2020年11月23日 05版） 

黨的十九屆五中全會提出，要“堅持實施區域重大戰略”“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，打造創新平臺和新增長極”。

“堅持以區域重大戰略為引領，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，連接貫通并輻射帶動東中西、南北方協調發展，這是加快構建高質量發展動力系統的必然要求。”中國區域經濟學會副會長兼秘書長、中國社會科學院研究員陳耀表示。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼全國“一盤棋”，啟動實施區域重大戰略，攻克了許多區域發展中長期存在的突出難題，區域協調發展向更高層次和水平邁進。2015年，《京津冀協同發展規劃綱要》正式印發；2016年，《長江經濟帶發展規劃綱要》正式印發；2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》陸續印發。目前已形成了以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，以京津冀協同發展、粵港澳大灣區、長三角區域一體化、長江經濟帶等區域重大戰略為引領的區域發展模式。

伴隨著多個國家重大區域發展戰略相繼落地，中國經濟新增長極多點開花。5年來，京津冀協同發展不斷深入，雄安新區建設如火如荼；長江經濟帶推動沿江11省市聯動發展，用長江黃金水道串聯起長三角地區、長江中游地區、成渝經濟區，有效發揮了各地區的比較優勢；粵港澳大灣區正在打造充滿活力的世界級城市群，釋放出持續強勁的發展動能。

11月14日，習近平總書記在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話指出，“堅定不移貫徹新發展理念，推動長江經濟帶高質量發展”“使長江經濟帶成為我國生態優先綠色發展主戰場、暢通國內國際雙循環主動脈、引領經濟高質量發展主力軍”。

“長江經濟帶橫跨我國東中西三大板塊，人口規模和經濟總量占據全國半壁江山，生態地位突出，發展潛力巨大，理應在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展中發揮重要示范引領作用。”陳耀說。

“‘十四五’期間，堅持實施區域重大戰略，以點帶面、均衡發展，促進區域內分工協作、區域間優勢互補，是推進暢通國內大循環的有效途徑。”陳耀認為，“此舉必將有力推動區域協調發展向更高層次和水平邁進，為中國經濟在高質量發展軌道上堅定前行蓄勢增效。”

（本報記者 羅旭）