美國“斷供”世衛是否會面臨懲罰？

韓一元中國現代國際關系研究院 世界政治研究所助理研究員

當地時間14日，特朗普宣布美將調查世衛組織并暫停向其提供資金，指責世衛在應對此次新冠肺炎疫情時“未能履行基本職責”。美拖欠聯合國等國際組織會費早已不是新鮮事了，作為世界最大經濟體，美國也是聯合國及其專門機構會費的最大貢獻國。但美國慣常以拖欠會費為手段，牽制國際組織、擴大自身影響力。特朗普上臺后更時常以“斷供”威脅和退出之舉表達對國際組織不滿，試圖使其進行美國希望的改革、將其推上美國設定的軌道。

“斷供”靴子落地

世界衛生組織成立于1948年，是聯合國16個專門機構之一，現有194個正式成員，主要職責是協調和指導國際衛生事務、控制重大疾病流行、促進各國衛生事業發展、保護世界人民健康。世衛組織每個雙年度制定財務預算，由分攤會費和自愿捐款兩部分組成。分攤會費即各國作為本組織成員而承擔的會費，金額依據各成員國的財富和人口計算。近年，美國的分攤會費比重是22%，約為每年1.2億美元。中國的分攤會費比重則從2018-2019年的7.9%增至2020-2021年的12%。其他分攤比例超過1%的捐助大國包括日本、德國、法國、英國等。

近年來，分攤會費只占世衛組織籌資總額的不足四分之一，自愿捐款則成為世衛籌資的大頭。自愿捐款來自會員國或其他合作伙伴。美國是為世衛組織提供自愿捐款數額最多的會員國。2019年，美國通過國會或其他特定項目向世衛自愿捐贈約4億美元。比爾及梅琳達·蓋茨基金會、全球疫苗免疫聯盟（GAVI）、世界銀行等機構和英、德等發達國家也是捐贈大戶。

可以說，無論從分攤會費還是自愿捐款的角度，美國都是世衛組織名副其實的第一大捐助國，其資金支持對世衛組織正常運行具有重要意義。此次“斷供”又恰逢全球抗擊新冠肺炎疫情的關鍵時刻，世衛組織正亟需各方支持，引領、協調各國應對疫情。美國的“斷供”舉動影響之惡劣也因此遠超過去的種種行徑，為全球抗疫合作蒙上了一層陰影。

早在今年2月，特朗普政府就有意大幅削減美提供給世衛組織的經費。白宮在向國會提交的2021財年聯邦政府預算報告中，將美提供給世衛組織的經費直接腰斬，從上一財年的1.23億美元大幅削減至5800萬美元。新冠肺炎疫情在全球蔓延、特別是美國成為新“震中”后，特朗普不去反思本國防疫工作，反將槍口對準世衛，指責其“防疫不力”“行動過慢”，抱怨其“以中國為中心”，炒作所謂臺灣參與世衛組織等議題，多次威脅斷絕對世衛的資金支持。美政府將公共衛生議題政治化，既是奉行“美國優先”政策的必然產物，也出于推卸責任的現實考慮。

更重要的是，“斷供”只是美國針對世衛組織的手段之一，調查、追責等“組合拳”已接踵而至。世衛組織及其總干事譚德塞在短期內面臨的壓力非常大，全球抗疫行動和公共衛生治理亦面臨嚴峻威脅。

是否面臨懲罰？

取消其投票權，這是針對會員國拖欠會費唯一可用的“懲罰性”措施。根據《聯合國憲章》第十九條，拖欠數目如等于或超過前兩年應繳數目，即喪失其在聯合國大會投票權。近年，委內瑞拉、中非共和國、也門等國就曾因欠費喪失投票權。世衛《組織法》第七條也有類似規定，“如會員國未履行其對本組織所擔負之財政義務，或遇到其他特別情形，衛生大會認為情形適當時，可停止該會員國所享有之選舉特權及便利”。2019年5月，世衛針對剛果、塞內加爾等國嚴重拖欠會費的行為，援引以上條款暫停了其在第72屆世衛執委會的投票權。

但是，美國深諳各類國際組織章程。在聯合國，美國繳納會費長期以來都是能拖則拖、“交今年的錢，補去年的帳”，但始終未突破“拖欠費用達兩年所應繳納數目”這一紅線，目前美國拖欠聯合國會費約5億美元，仍可正常行使投票權。

美國在世衛組織也是拖欠會費成癮，直到2018年1月才繳清2016年的會費，2018年的會費則剛剛于2020年1月繳清。目前2019年的會費還拖欠逾8000萬美元，2020年的會費也仍未繳納。但是，世衛《組織法》第七條并未像《聯合國憲章》那樣明確拖欠數額，此前被取消投票權的國家大多是會費數額較小、但拖欠多年的窮國，與美國“斷供”根本不具可比性。而且，美國正意欲架空世衛組織“另起爐灶”，取消投票權或正中其下懷。因此，美國是否會受到取消投票權的懲罰仍充滿不確定性。唯一確定的是，美國“單邊主義”與全球多邊治理機構的博弈仍將持續并日益激烈。

好消息是多方已用行動力挺世衛組織。英國政府已宣布將向世衛提供6500萬英鎊，中國也早在3月就宣布向世衛捐款2000萬美元。美國國內對特朗普“斷供”世衛的舉動也多有批評，民主黨、醫學界和非政府組織多名權威人士出面，指責此舉“危險、魯莽”。聯合國秘書長古特雷斯亦表態稱，世衛組織“必須得到支持”。在當前全球抗擊新冠肺炎疫情的關鍵時刻，越來越多的有識之士都認識到，只有堅持多邊主義才能有效應對各類非傳統安全挑戰，為全球發展匯聚更多正能量。