【中國穩健前行】“一國兩制”：國家治理體系偉大創舉

內容摘要：“一國兩制”作為一項前無古人的制度創新和開創性事業，必然具有長期性、復雜性、艱巨性，需要在港澳實踐中不斷經受檢驗并完善自我。堅持和完善“一國兩制”制度體系，就是為了解答好黨在新時代這項治國理政的“嶄新課題”和“重大課題”。在實踐中，必須以全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針為基礎和前提，必須堅決維護憲法和港澳基本法的尊嚴和權威，必須具有堅守初心和使命的“底線思維”，以確保“一國兩制”在港澳行穩致遠。

“一國兩制”是黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度，是中國特色社會主義的一個偉大創舉。香港、澳門自回歸祖國之日起，就已重新納入國家治理體系，成為直轄于中央的享有高度自治權的地方行政區域。“一國兩制”是解決歷史遺留的港澳問題的最佳方案，也是港澳回歸后保持長期繁榮穩定的最佳制度。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》在深入總結“一國兩制”實踐經驗的基礎上，從制度層面特別是中央對特別行政區實行管治的層面，對推進“一國兩制”實踐做了系統的制度設計和工作部署。《決定》明確指出，堅持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一，是中國特色社會主義制度和國家治理體系所具有的13個顯著優勢的有機組成部分和重要內容，必須始終堅持和不斷完善，以期充分展現此一制度體系的優越性，并把該制度優勢全面轉化為國家治理效能，為實現國家治理體系和治理能力現代化，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。

習近平新時代中國特色社會主義思想的“港澳治理”篇

港澳回歸后已經重新納入國家治理體系、已經逐步融入國家發展大局和中華民族偉大復興壯闊征程、走上了同祖國內地優勢互補和共同發展的寬廣道路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，緊密結合新形勢下國家“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局、“一帶一路”發展戰略、粵港澳大灣區發展戰略和實現中華民族偉大復興的中國夢之戰略目標，在對“和平統一、一國兩制”的規律性特征之認識和把握日益深化精準的基礎上，形成了一系列具有理論創新和實踐創新意義的“港澳治理”之“頂層設計”、“底線思維”和重大戰略舉措。這些制度設計和戰略舉措體現了深厚博大的歷史思維、總攬全局的戰略思維和與時俱進的創新思維，體現了高超的政治勇氣、政治智慧和戰略定力，體現了鮮明的使命意識和責任擔當，是習近平新時代中國特色社會主義思想的“港澳治理”篇，指引了譜寫更加精彩的“一國兩制”之“港澳故事”的正確方向。

十九屆四中全會通過的《決定》集中就“一國兩制”制度體系建設應該堅持什么、完善什么展開論述，這在黨的歷史上也是前所未有的。這些論述充分體現了習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于港澳工作重要論述的精神，彰顯了中央堅持“一國兩制”方針不動搖的堅定決心和戰略定力，也顯示了中央必定會把港澳兩個特別行政區管治得更好的制度自信和能力自信，具有重要現實意義和長遠指導意義。這些論述針對“一國兩制”在港澳實踐過程中所出現的新變化新發展以及巨大成就，針對“一國兩制”在港澳實踐過程中所出現的新情況新問題以及前所未有的巨大挑戰，進一步鞏固和深化港澳“集中精力發展經濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧”前進方向，進一步鞏固和深化港澳不斷發展壯大“愛國愛港”、“愛國愛澳”力量以確保“一國兩制”事業薪火相傳，進一步鞏固和深化祖國內地與港澳各領域交流合作，進一步鞏固和深化港澳同胞同全國各族人民“命運共同體”意識、一道共享做中國人的尊嚴和榮耀、共擔民族復興的歷史責任和共享祖國繁榮富強的偉大榮光。

必須以全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針為基礎和前提

“中央貫徹‘一國兩制’方針堅持兩點。一是堅定不移，不會變、不動搖。二是全面準確，確保‘一國兩制’在香港的實踐不走樣、不變形，始終沿著正確方向前進。”習近平總書記明確指出：辦好港澳的事情，關鍵是要全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針。

確保“一國兩制”在港澳實踐行穩致遠，必須全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須始終堅守“一國兩制”科學構想的初心和使命，即必須牢牢把握“一國兩制”方針根本宗旨的兩個方面：“維護國家主權、安全、發展利益”和“保持港澳長期繁榮穩定”。二者缺一不可，前者是后者的基礎和前提。我們必須始終牢記，“一國兩制”的提出首先是為了實現和維護國家統一。

全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須正確處理“一國”與“兩制”、中央全面管治權與特區高度自治權之間的辯證統一關系。 “一國兩制”是一個完整的概念。“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生于“一國”并統一于“一國”之內。“一國”是根，根深才能葉茂；“一國”是本，本固才能枝榮。要確保“一國兩制”在港澳實踐行穩致遠，就必須始終做到“三個結合”：把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用和提高特別行政區自身競爭力結合起來。

中央擁有對特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權特別行政區依法實行高度自治。對于特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。特別行政區的高度自治權不是固有的，其唯一來源是中央授權。特別行政區享有的高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在于中央授予多少權力，特別行政區就享有多少權力，不存在“剩余權力”。

中央對特別行政區擁有全面管治權，講的是主權層面的問題，中央授予港澳特別行政區高度自治權，講的是治權層面的問題。中央的全面管治權是授權特別行政區實行高度自治的前提和基礎，授予特別行政區高度自治權是中央對特別行政區行使全面管治權的體現。中央對特別行政區擁有全面管治權和特別行政區高度自治權，這兩者相互聯系、內在一致，任何情況下都不能將這兩者割裂開來、對立起來。

因此，在未來一段時間里，健全中央依照國家憲法和港澳基本法對特別行政區行使全面管治權的制度，將是堅持和完善“一國兩制”制度體系工作的“重中之重”，其中主要包括：完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對港澳基本法的解釋制度，依法行使國家憲法和港澳基本法賦予中央的各項權力；建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量；健全特別行政區行政長官對中央負責的制度，支持行政長官和特別行政區政府依法施政；完善香港、澳門融入國家發展大局、同內地優勢互補、協同發展機制；加強對港澳社會特別是公職人員和青少年的國家憲法和港澳基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，增強港澳同胞國家意識和愛國精神，等等。

必須堅決維護國家憲法和港澳基本法的尊嚴和權威

國家憲法和港澳基本法共同構成了特別行政區的憲制基礎，共同確立了特別行政區的憲制秩序。堅持依法治港、依法治澳，就必須堅決維護國家憲法和港澳基本法的尊嚴和權威。

“一國兩制”在國家法治上的最高體現，就是國家憲法。港澳基本法是根據國家憲法制定的，是規定特別行政區制度和政策的基本法律。依法治港、依法治澳，首先是依據國家憲法和港澳基本法治港、治澳。憲法是國家的根本大法，在國家統一的法律體系中居于統帥和核心地位，在包括特別行政區在內的全國范圍內具有最高法律地位和最高法律效力。我們堅持“一國兩制”、“港人治港”“澳人治澳”、高度自治，正確實施港澳基本法，必須符合憲法的原則和相關規定。在特別行政區，不存在一個脫離憲法的“憲制”，也不存在一個脫離憲法的“法治”。

同時，憲法和法律的實施必須要有行之有效的制度載體和機制保障。一方面，在特別行政區，以國家憲法和港澳基本法為基礎，以國家有關立法和特別行政區法律為主要依據，已經構建起一整套法制統一、權責明確、運作良好的憲制秩序和法律體系。這是中國特色社會主義制度和國家治理體系的一部分，也是保證港澳“一國兩制”實踐始終沿著正確道路前進、實現長治久安的關鍵，中央各有關部門、特別行政區各政權機關，以及包括港澳同胞在內的全國人民，都必須尊重、遵守和執行，都必須共同維護。另一方面，要切實有效地貫徹落實黨的十九大報告和十九屆四中全會《決定》中提出的“完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制”基本任務。

必須具有堅守初心和使命的“底線思維”

港澳回歸20多年來，“一國兩制”在港澳實踐取得了舉世矚目、舉世公認的巨大成就，事實充分證明，“一國兩制”是香港、澳門保持長期繁榮穩定的最佳制度。然而，近一段時間以來，“一國兩制”在香港的實踐遭遇前所未有的挑戰，出現了一些新情況新問題，甚至出現了“影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題”。

回歸20余年來，香港社會有一部分人對于“一國兩制”根本宗旨之“兩個基本點”，僅僅認同和接受“兩制”的一面，而不認可、不接受“一國”的另一面，事實上是對“一國兩制”方針，進行抽象肯定、具體否定。他們中的少數極端分子甚至幻想在香港回歸以后、在中央對香港恢復行使主權以后，仍然可以在某種程度上、某種范圍內使“資本主義香港”與“社會主義祖國”有效隔離或分離，使香港擁有“完全的政治實體”或“半政治實體”的超然地位。從“香港價值至上論”、“香港利益至上論”一直到“香港城邦論”、“香港民族自決論”、“香港獨立論”，在“反共又反華”的危險道路上越走越遠。而且，在他們的背后，還有某些西方勢力在遏制和封堵中國和平發展的影子。

對此，中央政府始終保持著高度的警覺，并且下大功夫、花大力氣進行正本清源、撥亂反正的艱苦工作。習近平總書記提出“三條底線”：任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的；還提出“三個堅定不移”：中國政府維護國家主權、安全、發展利益的決心堅定不移，貫徹“一國兩制”方針的決心堅定不移，反對任何外部勢力干涉香港事務的決心堅定不移。習近平總書記在新年賀詞里面指出：“沒有和諧穩定的環境，怎會有安居樂業的家園！真誠希望香港好、香港同胞好。香港繁榮穩定是香港同胞的心愿，也是祖國人民的期盼。”

十九屆四中全會《決定》指出，“絕不容忍任何挑戰‘一國兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為”，“堅決防范和遏制外部勢力干預港澳事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，確保香港、澳門長治久安”。在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上，習近平總書記強調：“香港、澳門回歸祖國后，處理這兩個特別行政區的事務完全是中國內政，用不著任何外部勢力指手畫腳。中國政府和中國人民維護國家主權、安全、發展利益的意志堅如磐石，我們絕不允許任何外部勢力干預香港、澳門事務！”這些鏗鏘有力的話語，充分表達了黨和國家堅定“維護國家主權、安全、發展利益”和“保持港澳長期繁榮穩定”的決心和意志。

“一國兩制”作為一項前無古人的制度創新和開創性事業，必然具有長期性、復雜性、艱巨性，需要在港澳實踐中不斷經受檢驗并完善自我。堅持和完善“一國兩制”制度體系，就是為了解答好黨在新時代這項治國理政的“嶄新課題”和“重大課題”。習近平總書記指出，“作為前無古人的事業，‘一國兩制’實踐不會一帆風順”，繼續推進“一國兩制”事業，是中央政府、特別行政區政府和包括港澳同胞在內的全國各族人民的共同使命，“只要對‘一國兩制’堅信而篤行，‘一國兩制’的生命力和優越性就會充分顯現出來”。習近平總書記還強調：“無論遇到什么樣的困難和挑戰，我們對‘一國兩制’的信心和決心都絕不會動搖，我們推進‘一國兩制’實踐的信心和決心都絕不會動搖！”

我們堅信，只要我們永葆“長風破浪會有時，直掛云帆濟滄海”的信心和“千淘萬漉雖辛苦，吹盡狂沙始到金”的恒心，“一國兩制”在港澳實踐就一定能夠行穩致遠，就一定能夠為國家治理體系和治理能力現代化的實現譜寫光輝燦爛的篇章。

（作者：齊鵬飛，全國港澳研究會副會長、中國人民大學臺港澳研究中心主任）